第五章生产社会救助第一节生产社会救助概述一、生产社会救助的基本内涵（一）生产社会救助是指对有一定劳动能力的贫困户，从政策、资金、技术、信息等方面给予扶持，使其通过自身的行动摆脱贫困的一种社会救助项目。因此，可以说，生产救助就是扶贫方式里侧重于帮助受助对象自力更生的一种有效的反贫困手段。（二）相关概念的梳理：分城市和农村来看扶贫：农村扶贫“扶贫”这一概念的界定不清不仅曾在理论上引起“富民”还是“富县”孰先孰后之争，而且在国际交流中也曾给中国官员与外国同行的对话造成困难，因为中国人常常把发展计划当作扶贫项目提请资助，使评审专家困惑莫名。更重要的是，在实践中这种混淆还导致扶贫项目偏离预定的目标人群，也就是说使项目资源流向非贫困人群。发展项目虽然有助于减少贫困，但并不一定确保以扶贫为目的的资源直接用于贫困人群。“扶贫”这一概念以往在我国往往包含两个含义：其一，扶持贫困地区改变落后面貌；其二，帮助贫困人口获得食品保障，即解决温饱问题。根据国际社会通行的理解，前者显然属于地区发展的范畴，后者表达的才是反贫困概念的本义。为了满足低收入人群的基本需求以保持社会稳定，那就有必要采取个人瞄准机制，救援最贫穷的人群。

（朱玲：制度安排在扶贫计划实施中的作用——云南少数民族地区扶贫攻坚战考察.经济研究.199604:49-55）广义和狭义的扶贫定义。广义的扶贫则指使用包括生产性和分配性的措施，直接或间接增加所有穷人的收入。狭义的扶贫通常是指政府和社会通过某些措施，增加具有正常劳动能力的穷人的就业机会，提高穷人的劳动生产率，来增加穷人的可支配收入，以达到减缓贫困的目的。因此，广义的扶贫包括狭义的扶贫和通过各种社会福利政策或制度增加穷人的可支配收入两个主要方面。（吴国宝：对中国扶贫战略的简评.中国农村经济.199608：26-30）从扶贫战略研究的角度看，所有的贫困可以归结为两种主要类型：一种是资源或条件制约型贫困；另一种是能力约束型贫困。前者是指由资金、土地和基础设施等方面的原因导致的贫困，它通常表现为区域性的贫困，亦称“地缘贫困”；后者则是指由贫困人口或贫困家庭的主要劳动力缺乏正常的体力、智力和必要的专业技能所引起的贫困，它表现为个体贫困。这两种贫困还依各自的制约强度形成若干亚贫困类型。如资源型贫困可再分为边际土地型的贫困和资源结构不合理形成的贫困。在边际土地地区，私人对土地的投入形成的收益一般很难弥补所投入的支出，不过这类地区通常又是生态脆弱地区，对它的过度开发或直接弃任不管，都有可能引起环境的恶化。

因此，从长远看政府对这类地区进行保护性开发可以产生一定的社会生态效益，也就是说，对边际土地投入的社会收益大于私人收益。政府对边际土地的开发应属于国土开发和整治的目标。在资源结构不合理地区的贫困主要是由资金缺乏或交通、通讯、能源等基础设施严重落后导致的，扶贫最好能够将区域经济开发和扶贫结合起来。具体来说，对于资金缺乏引起的贫困，主要应通过为这部分穷人提供进入资金市场的有效通道来缓解；由基础设施制约产生的贫困，需要通过改善基础设施来缓解。能力型贫困又可分为丧失劳动能力（包括体力和智力）导致的贫困和缺乏专业技能引起的贫困。一般来说，因丧失劳动能力形成的贫困户或人口主要属于社会保障或救济的对象，对这部分贫困户或人口进行开发性扶持，不可能产生好的效果。对于因缺乏专业技能形成的贫困，其出路主要在于根据需要进行技术培训。资源型贫困和能力型贫困实际上经常交错分布，形成一定的组合并对扶贫战略的设计提出不同的要求。（吴国宝：对中国扶贫战略的简评.中国农村经济.199608：26-30）从某种意义上说，中国政府自新中国成立以来，就开始了发展生产、消除贫困的历程。当时由于城市各种福利制度的建立，绝对贫困存在于广大的农村。

1978年以前，绝对贫困人口数量庞大，国家经济实力很弱，但由于政府是资源配置的唯一渠道，扶贫主要通过紧急救济计划和依托自上而下的民政救济系统。在农村表现为政府提供的社会救济、自然灾害救济、优抚等，即政府救济型扶贫。也就是从总体上来说，这一时期的反贫困是在总体经济发展水平较低，社会存在普遍贫困的宏观背景下实施的以平均分配加社会救济为特征的战略，这种在高度计划经济体制时期实施的扶贫战略，一方面保障了普遍贫困状态下大多数人的临界生存需要，另一方面也阻碍了生产力的快速发展，使普遍贫困得以延续。总之，这是一种单纯的输血式救济扶贫，它只能暂时缓解穷人生活上的困难，而难以提高贫困地区的自我发展能力，不能从根本上最终摆脱贫困，然而，这毕竟是历史性的一种迫不得己的选择，在当时特定的历史条件下，这套行之有效的民政救济体系发挥了重要作用。真正严格意义上的减贫，是在改革开放以后提出并逐步明确的。中国减贫的主要方式是扶贫开发，即市场开发型扶贫。从改革开放起，通过对几个具有代表性的纲领性文件和具体政策的分析，中国扶贫开发的历程大致可分为四个阶段:第一阶段(1978年~1985年):体制改革推动扶贫阶段这一时期大面积贫困的因素是多方面的，但最主要的原因是人民公社制度造成的低下的生产积极性对土地产出率的抑制。

因此，缓解贫困的主要途径是制度的变革。也就是说，这一时期我国农村反贫困实际上是从以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革开始的，通过经营方式的创新和产权关系的调整，极大地激发了农民的生产经营积极性，在有力地推动农村经济高速发展的同时，也有效地缓解了农村的贫困状况从1978~1985年的七年中，农村贫困人口由2.5亿减少到1.25亿，占农村总人口的比例从33%下降到17%。第二阶段(1986年~1993年):有计划、有组织、大规模的开发式扶贫阶段“八五并期间以扶持贫困地区区域经济发展为主的开发式扶贫战略，主要通过有计划的扶贫开发与一定的宏观经济政策相结合减缓农村贫困.20世纪80年代中期，绝大多数农村地区凭借自身的发展优势，经济获得了快速增长，但少数地区由于社会、经济、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。这些贫困地区与全国平均水平，特别是与沿海发达地区在经济、文化、社会等方面的差距在逐步扩大，中国农村发展不平衡的问题开始初见端倪，全国农村人均纯收入不断提高的平均数值周围分布着离差幅度很大的低收入群体。这些低收入人口有相当一部分经济收入不能维持其生存的基本需要。尽快改变贫困地区的贫穷落后面貌，帮助贫困农户解决温饱问题，直接关系到中国的改革开放、政治稳定、民族团结、社会安定和国民经济的长期均衡协调发展。

因此，中国政府为缓解农村的贫困状况作出了一系列重大决策：1984年9月30日，为了帮助广大贫困地区群众首先摆脱贫困，进而改变生产条件，提高生产能力，发展商品生产，赶上全国经济发展的步伐，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求各级政府必须高度重视，采取十分积极的态度和切实可行的措施，首先集中力量解决十几个连片贫困地区的问题，增强这些地区发展商品经济的内部活力，该通知第一次把扶贫工作作为国家的一项特殊任务提出来，中国政府消除贫困的正式行动由此拉开了序幕。从此开始，中国政府在全国范围开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作，这标志着中国的扶贫开发进入了一个新的历史时期。其特点如下:一是对救济式扶贫进行了彻底改革，确定了开发式扶贫的方针;二是成立了专门机构;三是制定了专门针对贫困地区和贫困人口的政策措施;四是对18个集中贫困区域实施连片开发;五是确定了对贫困县的扶持标准，并核定了贫困县，分中央政府和省(自治区)两级重点扶持。 这期间政府反贫困战略追求的是贫困地区整体经济实力的增长，是一种区域经济带动战略，其思路是在区域经济增长中带动区域内贫困人口脱贫和自我发展能力的提高。

所以，扶贫工作的对象和主体是带有区域特征的，一切活动都是以县为单位进行。这种以区域经济发展为主的扶贫战略，对于贫困地区的整体经济发展，特别是各级政府财政收入的增长发挥了有力的推动作用，但对于贫困地区特贫人口生活状况的改善作较小。在贫困地区区域性贫困缓解的同时，阶层性贫困愈加突出。 第三阶段(1994年~2000年):扶贫攻坚阶段 从1986年至1993年，农村绝对贫困人口从1.25亿人下降到8000万人，年均递减6.2%，这一下降速度比1979年至1985年间我国9.4%的贫困人口下降速度低了3.2个百分点。此时，农村经济的发展虽然仍在持续，但东部和西部经济发展的差距在拉大。到1994年，在592个国定贫困县中，中西部地区贫困县数占82%，贫困人口数占80.3%，贫困发生率向中西部倾斜。这种情况表明，随着农村改革的深入，随着经济发展的带动，随着贫困人口的逐渐减少，贫困类型和成因也在发生着极大的变化。这种变化主要体现在：农村制度引致的贫困人口逐渐减少了;贫困人口逐渐集中到西南大石山区(缺土)、西北黄土高原区(严重缺水)、秦巴贫困山区(土地落差大、耕地少、交通恶劣、水土流失严重)以及青藏高寒山区(积温严重不足)等几类地区，这些贫困人口体现出越来越明显的地缘性特征，即贫困主要是由于恶劣的自然条件、薄弱的基础设施以及社会发展落后等原因造成的。

正因为发生了这种变化，使扶贫逐渐从体制改革带动、经济增长带动和项目开发三种方式并重的局面转变为只能靠项目开发一种方式扶贫的局面。因为这些地区的农民在土地分配上不存在不均的制度问题，也不存在农产品市场制度和就业的行政性障碍，而是因为自然条件过于恶劣，常规的投入使他们无法达到温饱或产生剩余，不管怎么改进制度和推动区域经济增长，都无法带动他们超越生存线而进入发展阶段。县域经济增长的辐射带动力不易渗透进去，带动作用弱化，这就从客观上决定了必须实施扶贫到户战略。把攻坚的对象从侧重于一个区域到侧重于一家一户，攻坚的目的从以富县为主到以富民为主。攻坚的手段从靠大项目的带动和重点工程的辐射转向以户为扶贫开发单元，实施一批家家能干，户户受益的具体项目和计划。因此，在地缘性贫困为主的地区中，只能通过具体的、有针对性的项目开发来带动扶贫。也就是说，在没有解决区域性经济不发达的问题以前，当务之急是先解决贫困人口的吃饭、穿衣这一温饱问题，解决贫困人口的基本生存问题。 1994年3月，为了进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院制定了今后7年全国扶贫开发工作的纲领性文件《国家八七扶贫攻坚计划》，也就是说，“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前农村8000万贫困人口的温饱问题。

”并提出具体微观目标，我国的扶贫开发战略由过去区域经济增长带动战略转变为扶贫到户战略。1996年10月，中共中央、国务院颁布的《中共中央国务院关于尽快解决农村人口温饱问题的决定》，该文件进一步完善了扶贫战略，提出通过信贷资金扶持微观扶贫产业的思路，即从1997年开始， “在现有扶贫信贷资金基础上，每年再增加30亿元扶贫贷款，重点支持效益好、能还贷，能带动千家万户脱贫致富的种植业、养殖业、林果业和农产品加工项目”。至此，中国的扶贫战略框架基本形成，从这一时期开始更加明确了扶贫到户开发式扶贫战略。其中源于中央政府行为的扶贫政策措施有：以工代赈、科技扶贫、机关定点扶贫、横向联合与对口支援、国际合作等。 第四阶段(2001年至今)一彻底解决贫困阶段 2001年5月，国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，就未来10年的农村扶贫开发进行了全面部署，我国2001一2010年扶贫开发总的奋斗目标是:尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况，为达到小康创造条件。

根据这个奋斗目标，在新世纪的头十年扶贫攻坚的主要任务，一是尽快解决3000万绝对贫困人日的温饱问题;二是帮助已经初步解决温饱问题，但需要进一步巩固脱贫成果的脱贫人口增加收入，改善生产生活条件，不再返贫，进而为全面建设小康社会创造条件。显然，同过去相比，在进入扶贫攻坚阶段后，我国农村扶贫开发的战略重点和战略格局发生了重大变化：即由过去集中全力解决大量贫困人口的脱贫问题转向解决少数绝对贫困人口的温饱问题，又解决己脱贫人口的不再返贫问题，为农村小康社会建设创造条件。.近年来，中国不断加大对中西部地区支持力度，出台了一批新的政策，支持贫困地区的经济社会发展。西部大开发战略通过基础设施建设、产业结构调整、生态环境改造、发展科技教育等措施，提升了贫困地区的整体发展水平。中西部地区“两基”(基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲)攻坚计划的实施，将普遍提高贫困地区劳动力的基本素质。对农村贫困人口的医疗救助制度和新型农村合作医疗制度的建设，将从根本上解决贫困人口“看病难”、“看不起病”的问题。村村通公路、村村通广播电视等工程，将极大地改善贫困地区社区环境。但2003年出现的全国贫困人口不减反增现象，不仅印证了扶贫开发战略重点和战略格局需要变化，而且也对新时期的扶贫攻坚战役提出了新的警示。

在此时期更突出了扶贫工作的以下特点：首先，扶贫任务不仅是解决贫困人口的温饱问题，也要帮助初步解决温饱、但还不巩固的贫困人口增加经济收入，改善生产生活条件，实现稳定脱贫。其次是强调坚持综合开发、全面发展，不但要加强基础设施建设，也要重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。第三是强调群众参与，用参与方式方法自下而上地制定扶贫规划，实施扶贫规划。同时，继续实行以省为主的扶贫工作负责制，但扶贫资金分散管理的体制仍然没有变化。2000年后，开始采用县、村两级目标瞄准机制，扶贫资金主要用于扶贫开发工作重点县和重点村，并且对加强扶贫资金的管理给予了突出的强调。