文 | 裴 炜

北京航空航天大学教授

博士生导师

导 读

数字时代，社会及社会治理正在经历一系列科学技术、认知思维、文化观念和社会结构等方面的剧烈变革，在数字化、信息化、网络化的冲击下，社会活动开始围绕数据和信息加以组织和运行，而数据的联通与交互以事件为核心，形成不同主体间彼此交织的网状结构。在这一结构中，社会活动参与者之间的纵向等级关系被弱化，取而代之的是扁平化和去中心化的社会关系网络。在此背景下，社会治理思路和路径不可避免地发生相应的调整，其着眼点由中心化的实体组织或个体转向分散化的网络节点，从单向管理转向多向互动的多主体协同共治成为网络空间治理的内在要求。在这一转化过程中，除了传统承担社会治理职能的国家机关以外，企业、社会团体、公民个人等均越发广泛地参与到治理过程中，形成多种多样的公私协同治理结构。

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，2022年中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》，以构筑共建共治共享的数字社会治理体系为主线，全面勾画了今后一段时期社会治理信息化的建设蓝图，是对数字时代多主体治理模式的主动回应和积极探索。在治理模式转化的大背景下，数字社会治理的关键问题在于，如何整合和协同不同参与主体分散分布的知识、能力和资源，从而在整体意义上优化多方互动的结果产出，其实现依赖多主体协同治理模式从价值导向到路径规划再到效能归属这一链条的整体设计。

一

数字时代社会治理

面临的新要求

数字时代之所以会引发多主体协同治理模式的产生，在于其对社会治理活动提出了一系列超越传统模式的新要求，具体包含以下四个方面。

一是超地域性的治理需求。亚当森·霍贝尔在其《初民的法律——法的动态比较研究》一书中论述了公共活动范围扩大、社会利益扩张对于法律创制及其运行方式的深刻影响，这一影响在世界各国前所未有相互联动的数字时代体现得更为明显。传统法治的阐述、评价及其实现路径主要是在以强地域性为核心特征的威斯特伐利亚主权概念体系下予以建构，其运行同样遵循的是物理场域的基本逻辑。数字技术对社会活动及其治理所形成的首要冲击即对物理空间的突破，即网络空间天然的弱地域性使得其间的活动及所形成的诸多问题往往超越了一国政府之管辖范围，这一方面使得单单一国之法律供给已经难以适应网络空间治理的现实需求，另一方面也加重了具有不同法治传统、法治文化和法治生态的国家或地区之间的制度碰撞。在此背景下，正义理念的内涵和外延均呈现多元化的特征，对话、协商、合作成为网络空间治理的必要路径。

二是超单维度的治理需求。网络环境和数字技术共同构建起区别于物理场域的虚拟空间，个人、组织体及其社会关系开始由前者向后者迁移，逐渐建立起与物质社会并行但同时相互交织的虚拟社会。在这一过程中，“数字孪生”(digital twin)广泛出现在社会运行的各个层面，尤为典型地体现在三个方面。首先，作为社会基本单位和法律主体的个人的社会身份、生活轨迹、交往关系等个人记录全面且动态数字化，人越来越以信息方式存在，形成了区别于现实个体的数字人格。个人的数字人格不仅成为社会治理的评价对象，同时基于该身份所形成的治理措施会直接适用于现实个人之上，由此造成评价对象与规制对象的分离。其次，社会整体数字化同样体现在社会资产的数字化过程中，一方面表现为数字货币的多样化和普遍化，对传统货币及在其基础上建立起的金融体系和相关法律关系形成挑战；另一方面表现为以非同质化通证(Non－Fungible Token，NFT)为载体的数字化财产的崛起，对传统财产权关系同样带来冲击。最后，社会生活的整体外部生态步入数字化过程，集中体现在“元宇宙”(metaverse)由模糊的游戏概念逐步现实化。在主体、资产、生态等多维度、全方位的数字化背景下，社会治理需求已不仅限于现实世界这一单一维度，而是呈现物理场域与虚拟场域并存的多维治理发展趋势。

三是超规模性的治理需求。基于超地域性与超单维度的法治需求特征，可以进一步观察到数字时代法治需求相较传统社会的超规模性特征。首先，从治理范围来看，超地域性特征意味着传统法治赖以存续和证成的主权疆域开始发生变化，在空间维度上拓展了一国的治理范围。其次，在治理对象层面，多元化以及多维度的社会主体、社会关系和社会生态大幅提升了社会治理对象的复杂性，单个事件的影响力借由网络在时空两个维度上迅速扩散，这种空前的数字化联动使得治理活动超出了传统政府部门的划分依据和治理能力。最后，就治理方式而言，以大数据、人工智能等为代表的新兴数字技术不断介入并赋能社会治理，一方面通过海量数据积累和丰富了治理的依据和考量因素，另一方面也形成了超越传统法律经验与逻辑的“代码之治”，并在时间维度上不断将治理活动沿时间轴向前推移。这些法治新工具不仅转变着法治的逻辑起点，也拓展乃至重塑着法律推理的过程。

四是超垄断性的治理需求。在网络信息革命的催动下，数据演变为社会权力的重要基础，并重塑着社会治理中的认知、判断和具体行为。正如马克思·韦伯所言：“政府究其本质是基于知识进行控制，这是其可称之为理性运作的本质特征。”数据作为一种社会资源，具有形成“权力关系非对称性”的能力，并由此形成权力得以实现和有效运行的能源和催化剂。数字时代，数据的控制和占有并非集中于国家权力机关，而是广泛分布于以网络信息业者为代表的第三方主体，这意味着以数据为依托的公权力借由数据的分散而分散，原先国家机关对于公权力的垄断被打破和稀释，执法活动越来越多地采取对外“分包”的方式进行，进而形成国家权力不断外溢、私主体广泛参与为特征的多主体协同共治的法治新局面。这一局面对于传统垄断性法治所遵循的治理逻辑以及由此形成的制度、规则、机制可能带来一定的冲击。

二

数字正义：多主体协同

治理的价值导向

明确数字社会多主体协同治理的价值导向是确保实现共建共治共享的前提，亦是评价数字治理整体策略和动态运行情况的标尺。区别于传统工业社会，数字社会的一大特征是数据、算法、人工智能等新兴数字技术与社会运行紧密结合，而社会的整体数字化转型驱动着社会治理方式的变革。在这一过程中，数字技术开始逐步衍生为辅助、并行乃至替代人工决策的社会治理工具，而治理主体亦附随数据或数字技术的占有或控制而发生变化。但正如有学者所言，即便有令人信服的证据以说明技术决策在功能上的优越性，决策主体的转化仍然不可避免地让人产生担忧。如何确保数字技术的应用不偏离社会治理的基本价值和目标，从而形成各参与主体间在治理协作方向上的一致性，是构筑共建共治共享的数字社会治理体系的首要问题。

数字正义理念正是在此背景下提出的，核心目标在于确保数字技术深度介入社会治理过程中对社会公平正义价值需求的坚守。这一目标的实现即对传统社会正义观的延续，同时也深刻反映出数字时代对于社会认知共识的烙印，所要达成的是“以数字正义推动实现更高水平的公平正义”。具体而言，数字正义至少包含以下四项基本原则。

一是以人为本原则。数字技术特别是智能科技在社会治理中的广泛应用，一定程度上会形成技术对人的宰制，进而引发人的边缘化这一“新异化”的问题。技术理性并非单纯地辅助人类理性，而是会与后者形成事实上的竞争关系，从而使法治偏离其人本根基，甚至与法治所追求的公平正义站在相对立的位置。以人为本的原则强调的是把人的生存、发展与福祉作为最高的价值目标，保护人的基本权利，确保数字行为以负责任且安全的方式进行，避免技术与人的异化。这一原则进一步包含三个层次的要求：首先，将人作为数字法建设的首要目标，形成数字权利义务意识，完善数字权利义务立法；其次，充分尊重和保障人的主体地位，发挥人的积极参与作用；最后，构建人与人之间的和谐数字关系。

二是正当程序原则。如果说以人为本是数字正义的实体正义要求，那么正当程序就是数字正义的程序正义要求。无论是单一主体垄断还是多主体协同，社会治理终究是一个动态过程，社会公平正义的实现同样具有过程性的延伸。遵循社会治理数字化转型的轨迹，正当程序的要素同样在发生相应的变化，有学者提出包含原理公开、全程参与、充分告知、有效交流、留存记录、人工审查等要素在内的技术性正当程序设置。可以看到，这一构建仍然贯彻了以人为本的基本理念，并形成了社会治理的核心架构。

三是规则中立原则。数字社会治理的一大特征是以法律为代表的治理规则与技术的深度融合，面临着适应技术多样化发展但同时维持法律相对稳定性的挑战。规则中立原则正是基于法律与科技的互动关系考量而提出的原则，其核心在于法律不应涉及具体技术的评价和选择，而应尽可能中立地适用于各类相关技术，法律对于权利和义务的设置不应以运用任何特定技术为基础。规则中立原则至少包含两层含义：第一层是基础性原则对线上技术采取和线下技术相同的规制方式；第二层是法律规则不得对特定的技术采取支持或歧视的立场。上述含义进一步演化出技术中立原则的四项要素：一是机会均等，即法律应当为各类技术提供均等的发展和应用机会；二是技术独立，即法律的制定不应依赖技术产品或服务的制造者、开发者、提供者等特定主体；三是应用自由，即法律应当避免就个人使用任何数字技术服务或通过数字方式接触任何相关组织限定使用特定技术；四是数字信息标准化原则，尽可能统一数字文件或档案中信息生成、存储或传输的标准化。

四是责任原则。在数字社会治理场景中，同一数字行为或事件往往由多个不同类型的主体参与其中，同时法律与技术的分野进一步形成数字活动的多元协同模式，并在此基础上造成法律责任的分散化。特别是在人工智能开发应用不断深入的背景下，机器与人、人与人、组织与个人之间的法律责任划分越来越复杂，法律的不当规制既可能造成法律责任的重叠，亦可能形成法律责任的真空。责任原则的引入旨在避免上述问题，其强调的是明确对行为、决策以及后果的责任确认和承担等事项，具体包含三方面的要素：一是责任预期，确保责任的分配与承担以可行性和有效性为基础，同时避免超出合理预期的责任谬误；二是责任分配，要求针对数字行为或事件建立起事前的在职能和权限上的责任划分规则；三是责任承担，在责任预期与责任分配的基础上，确立人工智能开发与使用过程中的可责性。

三

数字能力整合：多主体

协同治理的路径规划

多主体参与社会治理增加了治理的复杂性，在数字正义价值的宏观引领下，需要进一步深入数字社会治理共建共治的内在机制层面，探寻多方主体间协同治理的具体路径。多主体协同治理的结构区别于单一权力来源的治理视角，拒绝给予任何一种权力来源以概念上的优先地位，由此跳出所谓的权力“中心化”和“去中心化”的二分法分析框架。在这一模式中，多主体间能否形成有效的治理合力，取决于各个主体对数据与数字技术的占有与控制能力。数字能力的不同导致不同治理主体对于特定事件或任务的影响力的差异，这种影响力并不首要取决于其在传统社会中的等级地位，而是与一系列数字要素配置相关。换言之，数字要素分布的分散性决定了数字社会治理的核心特征，即决策共享和执行分散。

基于上述认知，数字社会治理共建共治的具体路径依赖于不同参与主体间的数字能力在各个关键要素上的协同，核心包含认知协同、技术协同、资源协同和制度协同四个方面。

首先，认知协同构成了各治理主体间相互配合、共同开展社会治理行为的前提。扁平化的数字社会治理模式在治理主体间的联动性上明显弱于传统垂直垄断的治理模式，各参与主体受其自身属性、价值判断、外部生态、相互关系等因素的影响，在任务考量与目标设定上未必一致；同时，源于数字能力所形成的治理主体身份本身稳定性较弱，意味着社会治理结构可能时常处于变动之中，进一步增加了协同难度，从而有可能减损具体治理活动中的协同效能。因此在多主体参与数字社会治理模式下，首要的任务是协同其对于社会治理价值与目标的基本认知。无论是数字伦理在技术开发应用中的嵌入，还是合规制度建设在数字化转型中的确立，均反映的是共同认知在不同治理主体、治理环节中的贯穿思路。

其次，技术协同和资源协同是不同治理主体间在分工层面予以配合的基础。不同主体之所以能够参与数字社会治理，在于其所掌握的数字技术能力与能够运用的数字资源间存在差异和互补关系。这二者，一方面，与该主体自身的属性密切相关，例如，网络信息业者作为与数字技术关联度最高的行业类型，往往在数字社会治理中承担着更为复杂的法律义务，这一点在具有“守门人”身份的大型互联网企业上体现得更为明显。另一方面，不同主体的技术与资源协同也取决于其所处的信息生命周期管理中的不同阶段。从协同目标角度来看，各治理主体在技术和资源上的协同所要实现的是两方面的任务：其一是在个体层面推进治理主体自身数字能力的最大化；其二是在整体层面提升各个治理主体的社会治理能力。

最后，数字社会的多主体协同治理应当是一个可持续的过程，这意味着在明确治理目标并合理配置治理技术与资源的基础上，需要将这种治理模式以稳定的制度形式确定下来。制度协同的目标在于整合和统筹不同治理主体间的认知、技术和资源，其既涉及规范层面不同主体间相互关系及权责划分的体系、方法和形式，也涉及机制层面各主体间相互作用的构造、过程和方式。具体而言，治理主体间的制度协同需要至少包含以下要素：一是权责划分规则，明晰各主体在治理中的地位、功能、义务及法律责任，其中最为关键的是划定公私主体间的行为和责任边界；二是信息与技术共享机制，针对不同的具体治理事项，需要在不同治理主体间建立起相对稳定和通常的信息与技术共享通道，从而确保合作中的动态协同；三是权利保障与救济渠道，针对社会治理活动所引发的对公民基本权利的干预，需要基于责任原则建立起与之对应的权利保障制度，同时提供必要的救济途径。

四

数字鸿沟弥合：多主体

协同治理的效能归属

数字社会共建共治的最终落脚点在于数字效能的全社会共享，其核心在于推进社会整体数字福利的同时，弥合不同地域与群体间的数字鸿沟。数字资源与数字能力的分布不均是数字鸿沟的形成根源，媒体中早先关于“网络原住民、网络移民、网络难民”的划分是这一鸿沟的典型体现。正如有学者指出：“算法社会对人的科技素质要求极高……这就注定了算法社会一定是科技精英的社会。少数人会成为主宰，而大多数的人只能顺从。我们可能正在期望一个比现有社会更不平等的社会。”这一论断背后体现的是数字时代数据作为社会基础资源的分配不均，从而叠加传统资源分布不均的问题，既体现在不同国家或地区、不同社会群体、不同阶层、不同年龄、不同性别等因素之间，也体现在治理者与被治理者之间。可以说，数字资源分配不均在产生新的社会治理问题的同时，也在加剧传统社会的既有不公。

2021年联合国经济及社会理事会在其报告《以社会公正的方式向可持续发展过渡：数字技术对社会发展和所有人福祉的作用》中指出，“数字革命……有扩大数字鸿沟的风险，会进一步加剧现有的不平等，并使劳动力市场两极分化。”社会治理能否弥合数字鸿沟、促进数字资源的合理分配、保障弱势群体的数字权益、助推数字价值的高效有序释放，是实现数字时代社会公平正义过程中亟待回应的问题。这就需要把握数字鸿沟生成的关键因素并予以调整，从而推动数字社会治理效能的社会共享。具体而言，这些要素主要包括四个方面：接入性、可负担性、能力以及内容相关性。

接入性关注的是数字空间与物理空间及其内部资源的联通程度，其既依赖于硬件层面国家网络通信基础设施与设备的统筹建设与共享，也依赖于规范层面互联互通的制度障碍化解，还依赖于对接入通道、环境与行为的合理监管。对此，国际电信联盟和联合国教科文组织共同建立的宽带促进可持续发展委员会自2020年发布了《全球普遍连接目标宣言》，呼吁“世界各国领导人和业界领导人将普遍连接之于可持续发展努力的最前沿”，强调在全球普遍连接目标之下，“不让任何人掉队意味着不让任何人离线”。2021年欧洲议会发布研究报告《作为基本权利的互联网可接入性》，指出“在数字技术广泛应用于生活全领域的背景下，互联网已经成为一系列基本权利运行的前提”，将网络可接入性视为基本人权的重要构成。

可负担性关注的是两个场域及其内部资源联通的成本问题，其中最为典型的是经济成本，一定程度上是传统社会中业已存在的贫富差距在数字社会中的折射。可负担性与可接入性是一体两面，同样关涉数字时代公民的基本权利保障，特别是对于边缘群体、弱势群体或贫困群体而言，在硬件与服务方面过重的经济负担会事实上造成其无法享受数字权益，有必要通过国家与企业、社会群体或组织、个人等多方面的合作，以多种方式共同削减数字权益的适用成本、降低数字负担。

数字能力是社会公众共享数字效能的重要基础。社会数字化转型的速度之快已经开始逐步拉开不同主体间的数字技能距离，例如，在疫情期间老年人群体面临着难以使用手机等设备完成健康情况认证的难题，反映出的是数字能力的普及已经落后于社会数字化的步伐。这意味着一则需要在基础教育层面加强数字素养与技能的培养，二则需要在社会广泛群体中开展数字扫盲工作，三则需要针对老年人、残疾人等弱势群体建立起必要的辅助性机制以协助弥补其数字技能的缺失。

数字内容的相关性是社会公众共享数字治理效能的内在推动力。根据《以社会公正的方式向可持续发展过渡：数字技术对社会发展和所有人福祉的作用》，“因相关内容稀缺而上网意愿不强是实现数字包容的一大障碍”，并强调克服这一障碍的关键在于内容供给上的“简单明了、清晰易懂且具有文化相关性”。这一要素的提出反映的是数字社会治理以人为本的基本理念，即从社会治理效能的受众需求出发，来提升公众对于数字服务的了解程度、丰富数字成果的多样性、建立社会文化心理在数字场域的转化基础。