摘要

农村公路建设使社会主义新农村下的重要组成部分。随着经济的发展，我国的农村公路建设的速度飞快提升。但是由于过分注重效率，同样出现了“量”与“质”不匹配的情况。相对于城市道路建设，农村公路建设还存在资金来源单一、养护制度滞后、使用寿命短、建设技术落后等问题。本文以靖西市农村公路建设为例，分析问题提出改进策略。

关键词：靖西市；农村公路建设；新农村

ABSTRACT

The construction of rural highways makes an important part of the new socialist country side. With the development of economy, the speed of rural highway construction in our country is increasing rapidly. But, because of an excessive focus on efficiency, there is also a mismatch between quantity and quality. Compared with the urban road construction, there are some problems in rural highway construction, such as single capital source, lagging behind of maintenance system, short service life and backward construction technology. In this paper, taking the rural highway construction of Jingxi as an example, the analysis of the problem put forward the improvement strategy.

Key words: Jingxi; rural highway construction; Xinnong

前言

改革开放以来，我国交通运输建设方面取得了重大成效，而公路建设事业也逐渐从城市扩展到了农村。农村公路是保障农民群众生产生活的基本条件，是农业和农村发展的先导性、基础性设施，是社会主义新农村建设的重要支撑[1]。为了促进地区经济发展、加强民族团结以及实现农村城镇化，加速农村道路建设势在必行。农村公路建设的规模和技术也在不断扩大、改进和完善，但是随之而来的农村公路建设管理方面的问题也日益突出。特别是为了响应中央脱贫攻坚战的战略方针，就必须要将农村公路的建设、管理以及养护优先考虑，及时发现农村公路建设管理中存在的问题，积极寻求有效的解决措施，为农村经济高效发展提供一个良好的交通环境。因此本文选择以靖西市的农村公路建设举例为研究对象，分析讨论农村公路建设存在的诸多问题，并结合实际提出了改进农村公路建设管理的优化建议与对策。在研究内容上分为五个部分，第一部分前言简要概述选题背景意义；第二部分介绍农村道路基本概念并简述国内外相关研究；第三部分对靖西市地区农村道路发展现状的概述；第四部分找出靖西农村公路建设存在问题；第五部分以此提出农村道路建设的建议与对策。

一、农村公路建设相关概念（一）农村公路的概念1.农村公路定义

早在1988年，国家交通部门制定的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》（以下简称《细则》）中第三条中规定：我国的公路分为国道、省道、县道、乡道和专用公路五个等级；国、省道被国家行政主管部门称为“干线公路”，县道和乡道（含通行政村的公路）被称为“农村公路”，村道包含在乡道之内[2]。农村道路的范围里包含有县道、乡道和村道，但是村道作为一种单独层次的存在，本文不予讨论。如今乡道直接承担着农村地区农民生产和生活过程中所产生的农产品运输、货物运输、客流运输客等的任务，其流量吞吐量大在我国整个公路网中，起到了“毛细血管”的作用[3]。另外。农村公路虽然有“农村”二字，但是它和农民私有的产品不同。从性质上来说，农村公路大多属于准公共产品，其的功能主要是满足农民的生产及出行需求，具有非竞争性和非排他性的特征[4]。

2.农村公路的分类及特点

我国的《公路法》根据不同的标准，将公路划分为两种形式。第一种根据行政分级划分，按照公路的区位特征把公路依次分为国道、省道、县道、乡道和村道；第二种是根据技术分级划分，按照公路修建的技术水平高低把公路依次分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路，具体状况如图1所示：

农村公路的特点主要有二方面。第一，相对于公路具有的交通出行和服务功能，农村公路更侧重于服务功能。由图1看出农村公路在全国的交通网络中是起着基础性的作用，其直接服务于农村的生产和生活，推动着农村经济的发展。因此，农村公路的建设不仅能改善农村的交通运输状况，而且也是提高生产力的重要手段，加强城乡联系甚至还能吸引外来投资者并达到他们对投资环境的要求。

第二，我国的农村数量众多且分布较广，导致对农村公路的需求旺盛。自从“十二五”以来，我国新修建的农村公路达20万公里[5]，且为里响应“村村通硬化”的口号，到“十三五”时期全国实现新建改建农村公路超过127.5万公里，通了沥青路的乡镇约有99.2%，通了水泥路的建制村大概98.3%；并且农村公路交通网络出建设完成，以县城为中心把乡镇作为连接节点和设立建制村网点使得全国农村客运的通车率达到99.1%和96.5%以上，城乡运输一体化水平接近80%[6]。由此可见，农村公路建设得到国家的大力支持发展迅速，使其在交通网络里比重越来越高，同时触达到全国乡村的每一个角落，提供它特有的服务功能。

（二）国内外研究状况1.国外农村公路建设研究

从农村公路的建设历史来看，国外许多国家非常重视其建设。18世纪末到19世纪30年代，美国利用公路建设打通东西部的交通屏障，实现了农作物产品化，促进境内产品流通使得东西部优势形成互补，极大刺激了经济发展；韩国于20世纪80年代用近10年时间，修建国道和高速公路约1万公里，农村公路将约1.3万公里，同时成立西部开发推进委员会，为的是在满足交通基建需求的同时，确保5小时内通勤全国的任意城市[7]。

另外，学者Niklas Sieber以非洲撒哈拉地区的农村公路建设情况为分析对象得出：在交通条件落后和经济欠发达地区，投资建设农村公路，会对该地区的农村发展产生重大作用，进而推进农村生产力的飞跃提升[8]；Rwebangira认为，只有在满足相应的条件下，农村公路建设才会推动该地区的经济发展，包括当地政治经济、民俗、人文环境等都是充分条件，而且要因地制宜的针对不同地区的农村道路建设采用不同的方式手段，农村公路建设促进区域经济发展的目的才能达成[9]。总体来说国外对农村公路建设的研究主要关注它对当地经济的推动效应。

2.国内农村公路建设研究

我国农村人员居住相对分散，交通建设设施的落后严重困扰着农村人口的消费和创造积极性，很大程度上限制了农民的生产和发展。关于农村公路建设的研究，国内的学者主要从农村公路的建设、养护、管理三方面的问题进行探索。其中我国农村公路养护管理可归纳为：第一建设质量隐患管理机制不健全资金匮乏、技术落后；第二重建设、轻养护重新建、轻修理现象严重；第三供需关系失调无法满足交通需求、公路网结构不合理断头路、较多公路技术等级低[9]。有学者针对我国农村公路养护问题指出其存在的问题，主要在于养护人员不足、农村公路失养严重、建设及养护资金缺乏、安全设施不足、缺乏监管等。同时提出相应的解决对策，首先在资金方面,“国家投资,地方筹资、社会融资,利用外资”来解决资金缺乏问题；其次在安全监督方面,构建“只管一级”的分级管理监督的方式对农村公路进行监督管理[10]；最后在公路的养护方面，在加大资金投入的同时，可以把养、护分开进行，高效低成本的应对公路养护问题[11]。总之，我国对公路农村公路建设的研究主要是对建设过程中存在的问题提出建议对策，主要目的是保证建设工程的顺利完成。

二、靖西市农村公路建设发展概况（一）靖西市地区概况

靖西市地处中国西南方向，为广西壮族自治区百色市辖属的一个县级市，总人口65万，是广西八个边境县（市）中人口最多的县份，其中壮族占总人口的 99.4%，地理交通上西面它与那坡县和云南省交邻，南面接壤越南，边境线长152.5公里，土地总面积达3322平方公里。靖西行政区划上原为县级城区，不过在“十二五”期间其城镇化的成果斐然，城市区域规模由原来10.5平方公里扩展到 20.3平方公里，城区人口达到18.9万人，全市城镇化率达到35%。得益于此，2015年12月靖西撤县设市并举行揭牌仪式，让这个西南的边境重镇成为中国最年轻的城市之一[12]。

（二）靖西市地区农村公路建设概况

靖西的撤县换市以来，尽管当地政府为了提高当地的经济可持续发展做了大量工作，可是靖西市仍然是2015年底广西省精准识别出的第二大贫困县，至此精准扶贫也成为一项城市发展的重点工作[13]。因此，近年来靖西市统筹全市力量，多方筹集资金并加大投入，进行“脱贫攻坚村屯交通基础设施大会战”，其目的在于突破交通落后的瓶颈，为此不遗余力地狠抓农村公路建设，乡村交通面貌发生了根本性的改变，基本实现“屯屯通水泥路”的目标，通达率超过99.8%，这不仅有效解决百姓出行难的问题，而且道路交通条件极大改善后，解放了农民的生产力[14]。

靖西市非常重视各个乡镇的农村村屯的交通安全，为此专门在设置乡镇道路交通安全管理站、村一级道路交通安全劝导站，并常对辖区交通安全进行监督、宣传、劝导、以及教育。自从“屯屯通水泥路”之后，农村机动车辆数量以直线式陡增。据调查2015年全市农村机动车辆数量为33756辆，至2019年“屯屯通水泥路”之后，全市农村机动车辆数量为93539辆，年均增幅28%[14]。由此说明，靖西撤县换市之后加大对农村城镇化的建设，农村公路的建设更是首当其冲走在发展前列。

（三）农村公路建设对靖西市的重要性1.改善贫困状况

如上文所述，当时靖西市是广西第二精准扶贫县，所以农村公路建设极大的改善了靖西整体的贫困状况。在扶贫的道路上除了部分主观缘由导致众多的贫困户产生，还有部分是被客观的环境因素制约着，如农村道路基础设施落后造成城乡的交流停滞。不管是人力还是物力无法流通自然没办法产生价值。“要想富。先修路”这句俗语在农民群体中广为流传多年，说明农村道路的贯通能刺激农民群众生产及创造的积极性，点燃他们致富的激情。近几年不管是农村淘宝、或是扶贫电商、又或是企业劳务派遣式的扶贫都仰仗于农村基础交通设施的完备，若是“车进不来，人出不去”即使中央大力秉持精准扶贫的方针，也容易流于形式。对于当年的靖西县现在的靖西市来说，农村公路的大力建设让其“摘帽脱贫”，为实现社会主义新农村更近了一步。

2.助力特色农业发展

为了实现产业扶贫和经济发展，靖西市围绕“三种一养”（种桑蚕、种烤烟、种柑橘和养生猪）积极打造以龙头企业、合作组织、家庭农场等为经营主体，通过土地的流转聚集推进合适的规模经营，然后利用科学农业生产设备及生产技术发展农业，有效实现各产业融合发展的现代特色农业示范园区；截至到2018年已有乡级示范园18个、村级示范点100个[15]。而这些特色农业示范区得以建成，同样要依赖靖西农村公路的成功建设，否则就农村地区和市场间较长的物理距离就会增加不必要的成本，使特色农业的发展得不偿失。

3.促进农村客运

农村客运市场开展的目的是在满足广大农村人口出行需求的基础上,最大限度保证客运经营者的经济利益 [16]。而作为有着152公里边境线的靖西市来所，农村客运经营的部仅限于乡镇之间客运，更有中越边境穿梭客运目标客群多不胜数。而且随着农村经济发展和农业生产效率的提高，农村贸易变得日渐繁荣；城乡间的紧密交流，让两者间的人员流动规模和范围不断扩大，从而加大了使两地客流密度增大，加速了农村客运发展[17]；这也构成了靖西市重要的经济组成。而靖西市农村公路建设经过“屯屯通水泥路”后，农村客运无疑进入了高增长阶段。

三、靖西农村公路建设存在的问题（一）养护管理工作滞后

路的可持续发展离不开良好的养护，农村公路的养护机制不完备、养护资金不充足等问题严重阻碍着着农村公路的良好发展[18]。每当国家出台加强养护公路的政策时便会在乡镇、农村中难以落实，当地交通行政部门往往重建设而轻养护。表现比较突出的就是对农村公路的养护对象不明确、缺少专业的公路养护队伍和完备的养护设施，导致养护的水平整体都偏低。使得公路得不到周期上的养护，出现部分路段被弃养，渐渐道路变得杂草丛生，最后使得地区道路的差异越来越大，道路使用功能也逐渐丧失。

公路养护难点还在于资金缺乏。一方面是由于重建设多于重养护花掉资金；一方面乡村道路养护都是由乡镇村自己解决，这和农村的经济水平有关，如2015年的靖西市还属于贫困户较多的地区，这一情况下资金筹集都成问题，护养资金就更加没有保证了。“三自方针”虽然一直是农村公路建设的基本原则，即“自管、自建、自养”[19]，但是如同靖西市这种经济相对落后的地区，若没有政策的支持，那么其农村公路建设就是不可持续的发展。

（二）公路使用寿命短

农村公路建设在社会主义新农村的建设背景下得到极大的推进，建设速度变成衡量农村公路网建设水平的首要指标，这造成很多农村道路在修建时一味追求速度降低施工标准，使其建成后使用寿命大幅缩短[20]。除此之外，追求时效的建设让工程的完整度变低，致使大部分建设只注重公路的主体工程，并未依照规范设置其他附属设施，如安全设施、排水防护设施等。附属设施的缺失严重影响了公路整体使用寿命和通行安全。

相对来说尽管现阶段建设的农村公路相比以前有所改善，但是建设质量依旧偏低，很多资质好、信用等级高的专业施工团队会将自身关注重点放在经济效益更高的高等级公路修建项目，农村公路建设的任务往往会被一些专业技术能力不足、组织能力较为匮乏的施工单位竞标成功，获得施工的资格。靖西市的农村公路建设的项目较多，一方面受到地形、环境较大的影响；一方面由于施工范围广，物资调度工作量大；所以为了赶上工期施工企业往往采用最简洁高效的方法和设备进行道路建设。由此也使得靖西市的农村公路使用寿命大幅缩短，最后“屯屯通水泥路”也只是变成了“昙花一现”。

（三）农村公路建设的技术落后

农村公路建设技术落后体现在缺乏专业技术人员和专业施工团队两方面。首先 ，没有专业的技术人才进行科学的工程规划，会使得农村公路网总体规划不到位，在缺少资金用上好材料的情况下使得工程质量更加低了。而且有的项目虽有技术员，但他们现行的工作思想和方法比较老套，凭借自身经验形式，常会发生不按程序办事的现象，同时这一样并制约着技术人才的成长。

其次，农村公路建设多数时候还涉及到征地拆迁，且政府和业主还会适时干预，所以导致在施工的监理工作中较少能找到经验丰富、建设水平高者投入到农村公路建设中来。就像靖西市多数的农村公路建设没有专业的管理人员监督甚至会把建设项目不进行招投标的方式就外包出去，使得设计、施工等环节都极不合理，而且管理机构还只是临时组织，既松散又没有良好的工作意识。

最后，在靖西一些农村公路建设项目中，施工队伍会由当地农民组成，他们没有经过专业培训，对先进、专业的技术全然不知，只懂得微末的施工知识，如若遇到技术难题纯粹借助经验，没有科学性，给公路施工埋下了质量和安全的隐患。

（四）资金来源单一

目前，我国筹集农村公路建设资金的渠道主要有三种，一是国家财政投资和省市的投资;二是县乡村三级政府的资金补贴;三是农民自主筹钱或者企业投资[21]。尽管筹资渠道有多种，不过由于农村公路建设受制于国家政策，它的建设资金更多还是依赖于政府补贴的资金，但是政府配套的资金也有限---“僧多粥少”的局面下只能使地区发展不平衡。近几年国家大规模的农村公路基建中，由于资金缺乏，许多只进行了路基、路面基础设施的建设，而忽视了桥面和山洞等一些必要设施的建设，以至于多数地区尤其是农村山路的安全系数极低。

靖西市受制于资源禀赋的影响，经济相对落后，人均收入也不高。农村公路的建设资金只能主要依靠政府补贴，使得其资金筹措渠道较为单一，限制着农村公路的反展建设。

四、农村公路建设对策建议（一）健全公路养护制度

针对农村公路的护养问题，首先要树立“建养并重”的思想意识，要认识到公路建设只是基础，护养才是保障。政府的公路管理部门应积极推动养护制度的改革，改善公路管理制度的不足之处，还要倡导企业、农民等受益者加大对公路养护的资金和技术投入。还要主导引进先进的机械化技术使成本降低的同时让公路质量标准化。

其次借鉴国内外成功的案例，结合地方实际对道路的护养程度进行分级，同时采用不同的护养模式，如针对程度不同的道路进行外包----程度重的交给专业团队，程度轻可以外包于个人护养队。争取做到在减少政府参与情况下，提高护养效率。最后，提高护养计划的科学性，制定规范的实施策略。以上可以通过引进专业人才、购置专业设备、鼓励护养知识培训等做到。

（二）多渠道筹集公路建设资金

对于农村公路建设的资金筹集，除了传统的依赖中央财政补贴之外，还用民众自筹和企业投资。首先对于民众自筹来说，由于农村公路具有很强的非竞争性和非排他性，我们可以引入市场金融的概念募集农村公路的建设资金，如同美国那样向民众发放债券，这样不仅资金够了，民众也受益；也可以学习韩国利用市场化机制引导社会力量参与建设[22]，不仅促进了城乡交流，也为其提供了就业机会。

（三）合理规划农村公路建设

对待农村公路建设的重新规划，首先要加强施工管理，把“量”和“质”并重，把纯粹的追求“量”向追求“质”去改变。为此要提高施工准入门槛，把无资质、技术不专业的施工团队淘汰，加强对施工队伍的监督。以此提高施工质量。其次，围绕农村公路建设的安全性考虑。完善公路的基础设施，如安全设施、排水设施等；对施工标准严格执行。最后，建立监督队伍，针对建设资金的流向制定监督机制，减少腐败滋生。

（四）引进更先进的技术

通过引进更先进的技术首先更新施工队伍的技术水准，施工队伍对工程优劣起着决定性的作用。在交管部门或企业可以组织施工队伍进行大型培训或者到别的施工现场进行现场学习，掌握大型专业的施工团队的施工情况和技术水平，实现单独建设的可能。其次，和施工队伍保持长效联系，以便在农村公路建设遇到问题是请教。最后，对新来的专业的技术人员要虚心接纳并学习，并结合自己的优势提升在施工过程中的施工专业能力和管理能力。

五、结语

科学技术的进步，我们对农村公路建设的要求会越来越高。但是无论如何要明白建设农村道路的目的，是为了方便百姓的出行以及带动农村的经济发展；而不要本末导致只知道追求公路的数量而忘记了质量；短期来看高效建设能节省成本，但长远来看得不偿失。总之，农村公路建设随着时代进步还会面临越来越多的考验，为了地区经济的平衡发展我们要时刻关注在建设过程中发生的施工或管理等问题，积极提出改善意见以促进我国农村公路建设的发展。

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