中国社会治理的法治思维

□张文显(中国法学会副会长、党组成员、学术委员会主任)

一、新时代中国的治理体系

我国的社会治理不是一个孤立的环节,而是新时代中国治理体系的重要组成部分。这一在社会实践中积累起来的体系包括政党治理、国家治理、社会治理、互联网治理、全球治理等五个方面。

政党治理,即从严治党,依法执政。国家治理,即党的十八大以来强调的国家治理体系现代化,涵盖制度创新、能力提升、模式变革。社会治理,即社会领域的治理,与国家治理相对应。世界上有许多思想家(包括马克思在内),都认为国家和社会(市民社会)是二元的,以市场为中心的平等、自由和协商的社会领域是政治国家的根基所在。从这个意义上说,社会治理是国家治理的基础,而国家治理是社会治理的导向。互联网治理,即与国家和社会等实体空间相对应的虚拟空间的治理,是整个治理体系中的一个新型治理领域。全球治理,即党的十九大提出的共商共建共享的全球体系,其指向是建立新型国际关系和世界新秩序。

五个方面的治理针对不同的治理领域和空间,紧密契合于新时代的发展需求,相辅相成,相得益彰形成了新时代中国治理体系。社会治理既是整个治理体系中的一个成员,又必然对其他各领域治理产生直接或间接的影响,其基础性、复杂性、可持续性决定了其在整个治理体系中的地位,也决定了其在我国治理体系和治理能力现代化道路上的角色。遗憾的是,面对社会急剧转型、社会矛盾深刻变化的现实,社会治理和社会治理现代化的研究却非常薄弱,而关于社会治理的法理研究更加乏力。以往围绕社会治理展开的研究,多从综合治理的角度、社会治理体系的角度、城区治理和乡村治理的角度切入,却淡化甚至忽视了其中最为关键的法治思维和方式问题、法理思维和法学理论问题、治理与法治的关系问题等等。正因此,社会治理研究显露出诸多空白,以至于理论深不下去,高度提不上来,需求难以满足。强化并深化社会治理中法治思维和法理思维的研究,必将提升社会治理研究的品质,也必将助益于整个治理体系和治理能力的现代化。

二、建国70年社会治理的历史变革

从历史维度来看,建国70年来,我国的社会治理经历了三个阶段和三种主要模式的演变,即从社会管制到社会管理,再到社会治理。

第一个阶段是社会管制阶段(1949年到1978年)。建国初期,为了巩固新生的人民民主专政国家政权,我们开展了一系列政治运动和社会运动,主要以镇压敌对势力为中心。50年代中期,虽然党的八大提出大规模的疾风暴雨式的阶级斗争已经过去,阶级矛盾已经不是社会主要矛盾。但很快,这一政治判断就被阶级矛盾仍是社会主要矛盾的判断所取代,坚持以阶级斗争为纲被确定为党的基本路线。因而,这30年间的社会治理,就以社会管制为显著特点,比如对“地富反坏右”“地痞流氓”“社会闲杂人员”所采用的管制以及专政的手段。

第二个阶段是社会管理阶段(1978年至2012年)。1978年结束“文化大革命”的动乱局面后,中国社会进入改革开放的历史新时期,社会的主要矛盾已经从阶级矛盾转变为人民内部矛盾。但是,长期的国家垄断惯性导致社会尤其是基层社会自治能力不足,不得不依靠党委和政府对社会实施自上而下的管理。换句话说,国家通过公共权力对社会实行直接管理,社会事务基本都由国家来实施,国家包办一切。

20世纪90年代,我们党正式提出了“社会管理”概念。2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确提出了“社会管理”概念,并强调“必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务。”同时提出,坚持科学立法、民主立法,完善“推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。”社会管理概念,虽然仍然强调以国家为本位的权力管理,但却实现了从管制到管理的重大转变,释放了社会活力。

第三个阶段是社会治理的阶段。(2012年以来),党的十八大报告沿用了“社会管理”概念,不同的是,内涵发生了变化,不仅体现为将“法治保障”纳入社会管理格局,将“四位一体”的社会管理格局变更为“五位一体”的社会管理体制,提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,把立法、执法、司法机关和法律服务组织及其法治活动作为社会管理体制不可缺少的重要组成部分,而且对五个要素的具体表述也有所改变。

党的十八大之后,依据推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标和总体部署,党中央在一系列重要文件中用“社会治理”概念取代了“社会管理”概念。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新社会治理体制,进一步凸显法治在社会治理中的作用。习近平总书记指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。”党的十九大报告进一步提出:“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。以“社会治理”代替“社会管理”是以习近平同志为核心的党中央治国理政理论的又一重大理论创新和实践创新。

三、新时代社会治理的法理命题

从法学研究范式和依法治理战略出发,我认为有四个命题集中体现了社会治理的基本法理:

一是“共建共治共享”。这是就社会治理整体而言的。党的十九大报告明确提出,要“打造共建共治共享的社会治理格局”。二是“政府治理、社会调节、居民自治良性互动”,这三元互动是就城市社区治理而言。这里的政府是广义的政府,包括党委、人大、司法机关等；社会主要指企事业单位、各类社会组织等；居民指城市基层市民。党的十九大报告强调“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。三是“自治、法治、德治结合”“三治结合”或“三治融合”,这是针对乡村基层社会治理而言。党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。四是“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这是党的十九大报告提出的社会治理目标,表达了社会治理现代化的内涵,即社会化、法治化、智能化、专业化。这四个命题分别从体制、方式方法、目标等维度阐发了社会治理的基本法理,即“三治结合”“三元互动”“三共格局”“四化目标”,具有深刻理论内涵和深远历史意义,为我们推进新时代中国社会治理现代化奠定了理论基调。

四、社会治理核心法理在实践中的体现

社会治理的时代转型,既是一场社会领域的实践变革,也是一次思维领域的范式更新,其最根本的是摒弃阶级斗争思维、矫正专政思维、淡化管理思维,代之以法律思维、法治思维、法理思维。

法律思维,就是规则思维或权利义务思维即能够做什么、可以做什么、不能做什么和禁止做什么的思维,这是法律人最基本最专业最本能定向的思维。

法治思维,就是依法办事的思维,主要是在治国理政的层面针对各级领导干部而言的。法治思维强调对法治的尊崇,将法治的要求转化为思维方式和行为方式；强调牢固树立宪法法律至上等基本观念,在法律之下而不是在法律之外更不是在法律之上想问题做决策办事情；强调守规则重程序,法定职责必须为、法无授权不得为；强调自觉接受监督,建立良好法治生态。各级党政机关要善用法律调节社会关系、规范人们的行为、强化法律在权利救济和解决纠纷中的权威性作用,依法化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。

至于法理思维,其实质是对法的本质意义和美德的追求。法理思维是基于良法善治而形成的思维范式,它把民主人权公正秩序良善和谐等目的性价值融入到法律和法治层面,相较于法律思维和法治思维,更具导向性、包容性和想象力。单纯的法治思维是一种形式法治,形式法治有好的也有差的。世界上有各种模式的法治,中国古代的法治总体上是君权之下的法治,是“法术势”的合治,甚至表现为工具主义的严刑峻法,西方近代法治基本上是以立法权、行政权(执法权)、司法权的“分权与制衡”为标配、以“形式合法性”和“程序正义”为要义的形式主义法治。在改革开放新时期,中共十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,虽然是形式法治,但它使中国告别了“无法无天”的混乱局面,结束了十年“文革”动乱,促进了中国特色社会主义法律体系的形成。进入中国特色社会主义新时代之后,中国共产党在反思古今中外各种法治模式的基础上,提出“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,“以良法促进发展、保障善治”,“把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节,使社会主义法治成为良法善治”。这是对中国特色社会主义法治作为形式法治与实质法治相统一的法治模式的精辟定性,即中国法治作为现代社会主义法治,不仅应当是形式上的法律之治,更应当是实质上的良法之治。这种形态的法治同现代社会的制度文明和政治文明密不可分,它意味着对国家权力的限制、对权力滥用的防范控制、对公民权利和自由的平等保护等；意味着立法、行政、司法以及其他国家活动必须服从法治的一些基本原则,如人民主权原则、人权原则、正义原则、公平合理且迅捷的程序保障原则等；意味着国家维护和保障法律秩序,但必须首先服从法律的约束；意味着人民服从法律,但法律必须是建立在尊重和保障人权的基础之上。

良法善治的精神实质和核心要义集中凝结在“法理”概念之中,因为法理凝聚了法的价值、法的美德、法的传统、法的通理、法的公理等,法理也呼应着法的理论、法的实践、法的历史、法的精神。可以说,“法理”是良法善治的晶体,良法善治是当代中国法理体系的精髓。把法学范畴研究与法理研究对接,必将校正法治实践的价值指向,引领中国法治朝着良法善治的方向健康发展。与良法善治相适应的,是法理思维。保障人权、制约公权、公平正义、社会和谐、秩序良好等都是法理的本质所在。

这三种思维形态层层递进,从静态的规则思维,到动态的依法治国思维,再到形式与实质相统一的良法善治思维,是我国法治实践之历史逻辑的展现,也表达了法之思维本身的科学规律。良法善治的法理思维,将法的概念与治理的概念深度融合起来,将法的思维与社会思维有效对接起来,为社会治理开辟了新的思维路径。

五、法治在社会治理中的独特作用

法治是治国理政的基本方式,也必然是社会治理的基本方式。新时代社会治理的鲜明特征之一,就是依法治理。首先,各级党委和政府要对社会实施依法治理。党是社会治理的领导者和组织者,政府是社会治理的主要实施者,党和政府依法治理,就是要把法治作为社会治理的基本方式,运用法治思维和法治方式进行社会治理,善用法律调节社会关系、规范人们的行为、强化法律在权利救济和解决纠纷中的权威性作用；依法化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐,保障人民安居乐业；加快形成科学有效的社会治理体制,建立健全依法维权和化解纠纷机制、利益表达机制、救济救助机制；畅通群众利益协调、权益保障法律渠道；正确认识和处理维稳与维权的关系,把维稳建立在维权的基础上,促进社会公平正义。

更具体而言,社会治理要于法有据。习近平总书记把社会立法作为立法的重点领域,强调加快完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。推进社会规范建设,加快完善各种“民间法”、行业协会规范、市民公约、乡规民约、团体章程等“软法”性质的社会规范,充分发挥各种社会规范在社会治理和社会建设中的积极作用。

依法治理,不但要完善社会治理法律体系,更要不断提高立法质量,以良法保证善治,促进社会发展、进步、文明。还要严格规范文明执法,公正高效透明司法。社会治理要始终在法治的轨道上运行,法治的力量也要渗透到社会治理的每个环节。

综上所述,我认为,这五个问题分别从五个角度观察社会治理,即治理格局中的社会治理,历史镜像中的社会治理,法理命题中的社会治理,法理思维中的社会治理,法治轨道上的社会治理。治理格局和历史镜像,分别从社会治理的空间所存和时间所在的角度,观察社会治理的“实存”。法理命题、法理思维、法治轨道,分别观照社会治理在法的不同逻辑脉络中的演绎,从法理思维到法理命题再到法治轨道,法理一步步具象化,社会治理在其中也一步步成为具有法理内涵的“现实”。它们指出了社会治理的时空坐标和逻辑方位,点明了社会治理是什么?为什么?要什么的根本问题域。

(文章为作者在“新时代社会治理的法治思维和法理思维”专题研讨会上的致辞节选)