《中国经济周刊》记者 王红茹|全国两会报道

党中央国务院高度重视农村集体经济的巩固和发展。近两年，国家先后出台《农村集体经济组织示范章程（试行）》《农村集体经济组织财务制度》《农村集体经济组织法》等文件，为农村集体经济发展提供了政策支持，各地也相继出台了壮大农村集体经济的配套政策，各级党委政府各部门通过资产清查、产业带动、扶持壮大农村集体经济发展项目等多项举措，让政策红利逐渐显现，农村集体经济发展途径不断增加，市场资金有序盘活，农村集体资产总量稳步提升。

据统计，2022年我国新型农业经营主体发展壮大，家庭农场、农民合作社分别达到390万家、222万个，农业社会化服务覆盖面积18.7亿亩次、带动小农户超过8900万户。农村集体经济发展从依靠国家“输血”逐步转向“造血”，为乡村振兴战略实施和中国农业现代化发展提供了强劲动力。

但是，随着我国村级集体经济的发展，在资源要素配置、市场经济地位，以及职能部门管理等方面还存在一些亟待解决的问题。为此，在全国两会召开期间，全国人大代表、民进中央副主席高友东提交了《关于进一步加大村集体经济发展政策支持的建议》（以下简称“《建议》”）。

村级集体经济发展存在三大问题

在《建议》中，高友东将村级集体经济发展存在的问题归结为以下3个方面。

一是配套财税支持政策出台滞后，特别是制定有关支持村级集体经济发展的税收优惠政策，力度仍需进一步加大。之前有关税收优惠政策针对的是产权制度改革过程，而改革完成后针对新型农村集体经济组织的税收优惠，尚未及时将农村集体经济组织的税收纳入现有系统，税务部门还没有股份经济合作社这种市场主体类别，致使多数股份经济合作社开展业务，无法在税务部门取得合法的票据。

二是农村集体经济组织账目与村委会账目混杂。根据“村财乡管”体制，村级经济组织的资源、资产、资金纳入乡镇财政所管理的村委会账户统一管理，虽然有利于监管，但在一定程度上也影响了集体经济组织的正常经营效率，束缚集体经济发展，不符合建立归属清晰、权能完整、流转顺畅及保护严格的农村集体产权制度要求，且在乡镇政府财力紧张的情况下，也有可能出现挪用、平调等问题。

三是农村集体经济发展竞争力较弱，后续发展乏力。囿于农村集体经济组织发展基础生产要素缺失、人才资源匮乏、技术指导不足等原因，农民专业合作社等组织产业化程度不高，传统农业耕种模式所占比重较大，大多数农户处于分散生产的状态，无法形成规模效应。加之，村庄主导产业不突出，结构调整不彻底，缺乏上档次、有实力的龙头企业，缺少具有规模优势的生产基地和有市场竞争力、品牌效应的农产品。

造成上述问题的主要原因，高友东认为有以下3个方面。

一是新型农村集体经济组织的管理部门职能弱化。改革后的农村新型集体经济组织，数量庞大、作用重要，迫切需要一个权威高效的管理部门指导其规范、有效发展。而农村经管部门在几次机构改革、职能调整中，职能不断弱化。如，县级农村经管部门成为公益类事业单位，乡镇农经站合并至综合服务中心，导致业务指导缺位、监督管理乏力。

二是农村集体经济组织法人地位尚未得到认可。我国民法典规定，农村集体经济组织具有法人地位，可与其他市场主体一样参与市场经营活动。但实践中，新建的新型农村集体经济组织的特别法人地位，未得到有关部门和市场认可，实践中不可避免地遇到各种经营难题。如，无法享受相关税收优惠政策，无法取得税务发票等，制约了农村集体经济组织法人作用发挥。

三是农村集体经济发展要素支撑不足、基础薄弱，基础生产要素缺失。受林权改革、化债等工作影响，山、林、水、地等集体资产通过市场化运作，优势、特色资源资产流失。加之人才资源匮乏，农村集体经济管理人员与村“两委”两块牌子，大多是“一套人马”，发展壮大农村集体经济的时间精力、经济管理业务能力方面，都存在明显短板。

四点建议助力村级集体经济发展

为此，高友东提出以下4点建议：

首先是进一步加大对村级集体经济发展的政策支持。一是明确村级集体经济组织的法人地位，让村级集体经济组织具有与非公企业相当的市场经营权利与义务；二是加强与金融部门对接，鼓励金融机构将农村集体经济组织纳入授信范围，开发适合农村集体经济组织特点的金融产品；三是推进农村产权流转交易市场体系建设。“坚持政府主导、公益性为主”原则，开展农村产权流转交易和管理信息网络平台建设，结合县乡现有农村土地流转服务中心，加强与其他市场主体合作等方式，扩大交易品种，规范交易程序，建立健全交易制度、管理制度，积极引导各类农村产权交易，推动农村产权交易市场健康有序发展。

其次是完善收益分配制度。进一步明确农村集体经济组织的经营收益归属权，在充分尊重群众意愿的基础上，进行股份合作制改革，建立集体经济合作社、集体股份制合作社，合理开展折股量化，印发股权证，按照“谁入股谁受益，切实让村民群众得实惠”的原则分配收益，将经营所得与村委会收入厘清、脱钩，实现“政经分开”。进一步确立乡镇经管站对农村集体经济组织监管方面的职能职责，加快推进农村集体经济组织流转土地审批、村民土地、资金入股份额认定、收益审计、分配监管等，并切实保障群众权益不受损害。

第三是进一步完善集体经济核算配套机制，加强监督管理。完善集体经济新领域新业态的调查制度，在统计数据上反映其转型升级新趋势新特征。充分运用国家和省级数据统计系统，发挥国家调查队的客观、科学系统优势，完善农村集体经济组织资产清查、改革分类核算、村级债务情况，以及农村集体经济收入台账等重点数据统计调查制度；将集体经济财务与村“两委”财务剥离，规范村级集体经济收支管理，严格执行财务收支预决算、财务公开、审计监督、收益分配等制度。充分发挥村党组织和村务监督委员会作用，对集体经济发展重要事项，提交村党组织会议研究讨论，主要经营行为接受村务监督委员会监督。加强村级集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，通过“互联网+监督”平台，公开接受社会监督。

第四是着力提升村级集体经济发展竞争力。充分发挥各地的资源优势，科学开发优势产业，着力培育高效生态农业，使资源优势转化为经济优势，增加农村集体收入渠道。积极推进城乡建设用地增减挂钩，将土地增值收益返还农村集体所有，用于发展农村集体经济。加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。在土地征收时，安排留用地用于发展村级集体经济。围绕村级集体经济发展，重点选拔经营理念先进、管理经验丰富的乡村能人，进一步优化干部结构，增强干部活力。强化农村集体经济管理人员队伍建设，实行“政企分离”模式，从科技致富带头人、农村经营能手、企事业单位工作人员、大学生村官、返乡人员，以及退伍军人中，选拔懂经营、会管理、能致富的优秀人才，成为村级集体经济发展的带头人。