徐勇杨雪冬｜重建基层秩序的关键：社会需要日常生活“防震圈”（两篇）

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编者按

6月10日，唐山某烧烤店发生了一起恶性伤人案件，引发全网震动。正如光明日报时评所指出：“围殴女性、种地道歉、铁丝锁门，这三起于一个多月内发生在唐山的社会事件，都是社会治理的失效，都隐喻着‘法’的威信在一个地域间的流失，彼此之间已经形成了一个耐人寻味的逻辑链条。”这样的极端事件具有偶然性，但其并非简单寻衅滋事，而是与社会的基层治理和法治环境密切相关，更是在社会不断文明进步的过程中对公众安全感的挑衅，从而引发了人们对基层秩序的担忧。早在2011年，《探索与争鸣》就曾组织专题“基层重建：中国社会稳定的长久之计”，思考中国社会的基层治理重建问题。今天我们重新推出部分文章。文章指出，重建基层治理，需要重视基层社会的建设和自主性，为稳定的日常生活秩序打造“防震圈”。虽然时间情境有所不同，但仍具一定参考价值。专题标题系编者所加。为阅读方便，原文有删改。

“防震圈”、自治秩序与基层重建

徐勇｜华中师范大学政治学研究院院长、教授

原载《探索与争鸣》2011年第7期

非经注明，文中图片来自网络

强固基础，着力基层是我国现阶段要高度重视的基层重建的重要内容。在传统中国，“皇权不下县”的重要基础就是在政府与农民之间有一个“乡绅阶层”。在美国著名学者费正清看来，这一阶层在政府与农民之间扮演着“中间人”的角色。这一植根于基层的阶层，实际上是国家统治的缓冲地带。政府通过他们，可以更有效地达到有效治理社会的目的。大量的社会管理依靠的是以乡绅阶层为主导的社会自我管理，并由此建构起一套自治秩序。近代以来的革命和乡村改造的一个重要后果是乡绅阶层的消失，国家权力直接延伸到基层社会，甚至“进村入户”。人民公社时期达到极致。人民公社体制废除后，实行“乡政村治”，乡镇以下的村民委员会属于群众自治组织。但是，中国的经济社会变迁具有鲜明的政府推动性，国家权力仍然顽强地向下延伸和无处不在地渗透，即使基层群众自治组织也具有突出的行政主导色彩。

现代化就是国家权力不断向下延伸的过程。这是不可避免的过程。但在这一过程中，有两种方式：一是国家权力的全覆盖和强控制，社会自治的空间极小，社会秩序和人的行为取决于政府；一是在国家权力延伸的过程中使社会保留相当的自治空间，除了服从政府意志外，人的日常生活更多的是服从内生和内在的自治秩序。我国是通过革命和改造建构起一个新社会的，国家权力的延伸更多的是前者。这种方式的好处是能够迅速建构起一个新社会，但其不可避免的结果是政府与民众的关系是“面对面”的直接权力关系。政府面对民众直接施政，民众面对政府直接受治。在这种格局下，政府需要不断地给民众以“好处”，才能获得治理的合法性基础。“发展是硬道理”和高度重视改善民生，不仅具有经济意义，更重要的政治意义是巩固执政基础。这正是学界谈论较多的“政绩合法性”。但是，我国30多年的迅速发展并成为世界第二大经济体的事实，并没有使社会获得理想中的平稳。我国现阶段既是发展的黄金机遇期，又是矛盾的凸显期。除了发展不平衡的基本原因以外，我国政府与民众“面对面”的直接权力关系也是重要原因。许多矛盾正是由于政府的直接干预造成的。与此同时，大量的社会矛盾缺乏一个过渡层或者中间层加以消化，而直接诉诸于政府，基层自治组织几乎没有发生任何缓冲作用。

经过数十年的经济建设，特别是市场经济体制建立后，我国经济可以无需政府介入而自运行。政府的重要职能除了经济规划以外，就是加强社会建设，使社会成为一个有序管理的社会。这种社会不是以往政府强力主导甚至直接控制的社会，而应该是一个政府主导下高度自治的社会，是一个需要重建的社会。

重建社会需要从基层着力。这是因为，基层是民众的生活领域和世界，与民众的利益和幸福生活密切相关。政府主导下的市场经济，使经济得以迅速发展，但其后果是民众的生活改善与国家经济实力增长不同步，大量的经济资源和社会财富为政府所掌控。政府层级越高，掌握的资源和财富愈多。这正是人们纷纷向首都和省城集中的重要原因。相比较而言，愈是层级低的地方，特别是基层，其掌握的资源和财富愈少。这种资源和财富层级不均和过分集中的格局，使得地方和基层政府愈加看重经济发展而不是改善民生，甚至以牺牲民生为代价发展经济。所以，从基层着力重建社会，首先需要在资源和财富分配上更多向基层供给。基层财力不足，必然造成执政基础不牢。国家已将改善国民收入分配作为一项重要任务，但在收入分配问题上也有一个“调结构”的问题。这就是改革现行的财政税收结构，让更多的财力留在基层、流向基层，以惠及民生、恩及民众。如果基层组织连一个办公的地方都没有，连日常开支都无法保障，怎么可能去做群众工作，化解社会矛盾，形成政府与民众之间的“缓冲地带”呢？

基层重建，要着力推动基层群众自治组织的性质复归和功能复位。在政府强力主导下，大量基层群众自治组织实际上是政府的“一条腿”，其主要功能是完成自上而下的政府任务。随着税费改革，基层群众自治组织的任务压力有所减轻。但是，历史上长期形成的“大政府”理念并没有消失。在新农村建设和社区建设的进程中，政府再次成为基层社会的主导力量。新农村建设只见“政府主导”，未见“农民主体”。农村社区建设成为政府建设社区。基层群众自治组织的功能被替代，甚至被取代。政府虽然将公共服务延伸到基层，但如果由政府包办，就有可能进一步弱化基层群众自治能力。事实上，政府包办不了，也包办不好基层社会的所有事务。一旦政府在某一事上未满足民众的期待，就很容易发生因为信任和信用而引起的“危机”。

强化基层群众自治组织的功能，还需要制度创新。与民众生活密切相关的基层群众自治制度，是我国四大政治制度的重要组成部分。但这一制度原有的基础是社会不流动，不同的人群在各自的村落区域里自我管理。而现在的制度基础却是一个流动性社会。大量的农村人口外出务工，村民自治的主体“消失”了。以往少数民族群体居住生活在自己的区域，与其他民族人群是“背靠背”，相安无事。如今随着人口的流动，不同民族群体之间处于“面对面”的直接交往之中，发生冲突的概率增大了。而流入地的自治组织对流动人口的管理却处于制度“真空”之中。流动性带来的是“秩序空间”的转换。当流动人口缺乏自治组织的依托和归属时，就会陷于无序之中。现阶段社会治安问题突出的重要原因就在于此。因此，如何建构一个适应流动性社会的基层群众自治组织，是基层制度创新的重要任务。

在基层重建中，还需要推动社会组织的发育。我国的基层群众自治组织毕竟具有公共管理功能，其自治作用相对有限。改革以来，中国的一个重要变化就是人的利益性愈来愈强，而组织化程度愈来愈低。大量的利益诉求和表达，是以个体而不是组织的名义出现的。政府面对的是一个个分散的个体。除了“交易成本”高昂以外，还蕴含着相当大的社会风险。无组织的个体是极其软弱的；无组织的个体同时又是极其危险的，他们很可能以生命为代价表达其诉求。当今要建构和谐社会，必须重视社会组织建设，重构政府与民众的组织关系。政府依法管理社会组织，让民众安心；社会组织依法组织民众和自我管理，让政府放心。在社会组织建设中，要注意发挥组织精英的作用。他们生活于基层或者民间，有广泛的社会基础。同时要引导他们在自治活动中服务于法治秩序。这些人有可能成为现代化进程中的“新型乡绅”，在政府与民众之间扮演起“中间人”的缓冲作用。

基层再造中的治理空间重构

杨雪冬｜清华大学政治学系长聘教授

原载原载《探索与争鸣》2011年第7期

非经注明，文中图片来自网络

随着人们对日常生活安全与自身发展权利的关注，基层的地位和作用越来越引起社会的关注。“基层是一切工作的落脚点”，许多重要决策的制订和执行，都应该从基层出发，满足基层的需要。固然，基层是一个模糊的概念，但是我倾向于将其定义为日常生产生活的组织单位和组织方式。因此，基层问题实质上是社会如何进行有效组织和良好治理。良好社会秩序的形成和维持，不是来自外部力量的强制，而是基层社会的合理组织与有效互动的结果。

基层社会的组织与治理，是在一定的空间中进行的，也在不断地创造出新的空间。空间是基层社会组织和活动的场所载体、物质约束以及行为的结果。基层社会的组织化过程也是空间的划分、塑造和再生产过程。

在这个人化自然的时代，所有的自然空间都已经不同程度地被人为力量所改变或重塑。而国家又是现代社会的基本存在空间，或者治理空间，因此基层社会所在空间的形成是各种人为力量共同作用的结果。国家、资本和技术无疑是其中的主导力量，其主导作用集中体现在其对空间的改变是主动、成规模和影响深远的。国家将空间作为治理的基础单位来加以划分、组织、规范和渗透；资本则将空间作为获得最大利润的对象加以开发、规划和消费；技术既为国家和资本改造空间提供了手段和支持，也为社会自身创造新的空间提供了条件。

尽管对于基层社会来说，空间是人们聚集的场所、交往的产物和行为的外部约束，但是在许多情况下，基层社会和空间一样是被改变或塑造的对象，而非参与这个过程的主体和能动者。因此，在这些力量改变空间的过程中，基层社会的组织形态和组织方式也受到了深刻影响，甚至被改变了。

改革开放之前，中国的治理空间是执政党按照自己的理念构建出来的，基层社会的结构不过是执政党组织和管理国家方式的实现形式。进而言之，治理空间的构建与组织单位的设立是同步进行、相互契合的。单位制和户籍制是实现二者一致的两大支柱，其实质就是将个人的活动限定在固定的地点或场所，不遗漏在公共权威的灯光之外。执政党通过治理空间划分、基层组织建设，将松散冷漠的基层社会有效地组织和动员起来，既贯彻了政治意图，也实现了公共权威在基层社会中的无缝隙运行。

但是，改革开放以来，工业化、信息化、城镇化、市场化、全球化进程快速推进，不仅影响和改变着人们的日常生产生活，而且从根本上改变了公共权威作为唯一的治理空间塑造力量的局面，基层社会既有的组织形态和组织方式遭遇严重挑战。在基层社会，治理空间的重构与基层的组织化之间出现了不同形式的错位或者不对称，导致了治理的真空或者组织的缺失。

这种错位或不对称主要有以下几种体现形式

第一，空间构建的利润推动压倒了基层治理的稳定优先。改革开放之前，政权是空间构建的唯一主体，它根据自己的治理理念和能力决定着行政区划、土地用途、建筑标准等物质空间的基本内容，用单位制和户籍制划定了人活动的空间单元和流动边界。在基层社会中，政权作为唯一的力量，通过各种正式的组织形式，将人们组织到不同的空间单元之中，并通过一系列符号系统，塑造着人们对这些空间单元的认同。但是，改革开放之后，随着资本力量的逐渐强大，其日益加入到空间构建的过程之中。依靠利润的诱惑，资本与公共权威形成合作互利关系，甚至主导了后者的选择和判断。在资本推动下，城市规划中的土地使用、大型居住区的建设，以及建筑高度和内部空间的设计等重构空间的行为，都和利润最大化紧密联系在一起。但是利润最大化不是基层治理的首要原则，尽管经济活动已经成为人们日常生活的重要组成部分。基层治理优先考虑的是稳定的秩序。稳定秩序是多种因素共同作用的结果，其中最重要的是人们的日常生活有相对固定的空间、交流互动的场所，在此基础上才能够对其所在空间形成可持续的认同。显然，在快速的空间重构过程中，这种稳定性无法得到有效的满足。频繁发生在城市和乡村中因为政府征用土地而产生的各类冲突，都充分说明了这一点。

第二，治理对象的流动性与治理单位的属地化之间的不协调。人的大范围流动是中国改革开放后最重要的社会现实之一。人的流动，加快了生产要素在国内乃至国际范围的有效配置，也打破了公共权威构建出的各种治理单位的边界，既包括地理空间，也包括组织空间的边界。许多活动不仅是跨双边界的，而且是跨多边界的，这也导致了各类社会问题的流动性和扩散性。由于基层治理采取的是属地化原则，所以对一些流动性问题的治理就出现了脱节、遗漏，各种形式的司法保护主义、信访事件的处置、城中村的出现，以及最近频发的食品安全事件等，都说明了依据行政区划划定管辖边界的治理权威面对流动性问题的尴尬。

第三，私人空间的扩展对公共权威的压缩。在公共权威构建的治理空间中，每个治理单位也是一个公共空间，便于公共权威的渗透和调控，也为分属其中的人们设定了行为和认同的边界。私人空间的扩展在物质形式上集中表现为大量商用小区的出现。对于居民来说，小区是其购买获得的，拥有私人所有权；而对于管理小区的物业公司来说，小区又是其经营谋利的对象。作为治理权威的代表，居委会通常无法进入到商用小区内，小区居民由于来源和诉求的多样化等原因又难以进行有效的自治，因此这些不断增多的私人空间在功能上蜕化为居住区、消费区，而非公共治理单位，其公共性也随之被严重削弱。私人空间的扩展过程也是私人权力的强化过程。后者通过扩张新的空间、围绕空间所有权的冲突等新的方式，挑战着基层治理中的公共权威，也影响着公共空间的形成。如果说在改革开放之前，公共权威通过单位制和户籍制将基层社会分隔化，那么现在则是居住小区、产业分布将基层社会重新进行了分隔，只不过新出现的分隔空间是异质而非同质的。

第四，虚拟空间的产生对物质化基层治理手段的挑战。虚拟空间就是人们的看法、观点、情感、价值、思想等借助网络进行交流互动的过程。之所以说是虚拟，是因为这样的空间没有物质化的形态，也不需要所有参与者面对面的在场。网络技术的发展，超越了交通、印刷、电信等压缩了空间的技术，成为了创造空间和分割空间的技术。借助网络，虚拟空间内部不断多元化，既将现实社会关系投射到虚拟空间中，也在不断生产新的私人和公共空间，从而拓展了基层社会的交往范围。影像化、即时性、共时性和议题驱动成为虚拟空间的基本特征。对于虚拟空间来说，舆论引导、群众工作以及行为干预等现有的基层治理手段显然过于物质化、单一化，难以真正影响或者改变虚拟空间的再生产。更值得关注的是，虚拟空间正在形成自己的概念、词汇和叙事方式，在其中形成的集体行动具有匿名化、扩散性和娱乐化的趋势，这些变化都对宏大政治叙事、仪式化的政治行为以及物质化的治理手段提出了严峻挑战。

第五，空间的纵向发展与治理的平面化之间的矛盾。最大化地利用空间，必然会导致空间的纵向发展。建筑材料和技术的发展为这种思路提供了有力的物质支持。城市中摩天大楼的出现，农村中的农民“上楼”工程，都在不断地产生着大面积的纵向空间。在纵向空间里，个人和群体之间的交流互动被单一化、定时化，并趋向减少。公共权威很容易被隔离在纵向空间之外，难以对纵向空间内的个人和组织产生直接的影响，更不用说干预。日常生活本来是基层治理的主要内容和渠道，但是在纵向空间中，它被高度私有化了，日常公共生活难以达成。此外，在城市中，大部分纵向空间中的个人和组织，都是外来的，与负责纵向空间所在区域治理的公共权威存在着先天的脱离倾向，很容易成为基层治理中的“孤岛”。

第六，治理空间单位尺度的拉大，对公共权威的治理能力提出了新的挑战。对于公共权威来说，治理空间单位尺度的拉大主要来自于行政区划的合并和调整。尽管交通通讯技术和设施的发展，有助于公共权威将影响力延伸到更大的范围，但是人员数量和能力的限制，使得基层权威无法应对更大空间内更加多样化的关系、更为具体的问题。更为重要的是，治理空间单位尺度的拉大，对于各种公共品的提供有了更高的要求，否则人们的生活成本和交往成本就会不断提高。每一个在大城市里生活工作的人，近年来都切身感受到了距离拉大和交通拥挤带来的各种不便、压力和无助感，这也直接影响到高质量的公共生活的达成。

对于治理空间的上述变化，公共权威也在努力进行着回应，从组织、机制、手段和工具等多个方面进行着探索，力图将影响力尽可能地扩散到各种形式的治理空间之中，影响到个人的日常生活、组织的日常运行。由于篇幅所限，我在这里不详细总结和分析这些探索的内容和功效。这里要强调的是，要应对治理空间的变化，即便这些变化是公共权威有意推动或设计的，公共权威也应该首先调整自身，在适应这些变化中更好地发挥积极的作用。

对于公共权威来说，真正有效的基层治理是通过对日常生活和生产的有序组织完成的，因此，无论治理空间发生怎样的变化，优先保证的是人们的日常生活生产的稳定和有序，然后才是通过各种形式的治理来将基层社会与政治权力有效地衔接起来，实现国家与社会的有效互动。就目前的情况而言，确保人们的日常生活生产的稳定有序，公共权威不仅要重点解决基层社会面临的最紧迫问题，提供更有针对性和精细化的公共品和公共服务，还应该通过组织丰富的公共生活，构建可接近的公共空间，为人们的参与、表达和自组织提供有效的渠道和必要的支持。没有真正的公共生活的基层治理，只能是单向度的管制；没有交往互动的治理空间，只能生产出漠视和敌意。