文|应优优

作者简介：应优优，管理学博士，宁波大学法学院公共管理系讲师。研究方向：基层治理、政社关系。

基金项目：宁波市哲学社会科学规划课题一般项目“创新全域治理背景下政府与社会组织合作伙伴关系构建研究”（G20-ZX73）

【摘 要】将社会组织的力量动员起来，引导社会组织参与社会治理，是新时代社区治理的重要实践。政府通过赋权增能培育社会组织进入社区参与公共服务供给，更是具有本土特色的社会治理探索。政治层面的制度增能、社会层面的合作增能、个体层面的评估增能激发社会组织内在潜能，助力社会组织完善公共服务供给方面的专业化功能以及在吸引社区力量方面的组织化功能，与政府职能形成有益互补。政府借助赋权增能路径，激活社会组织内生发展动力，参与公共服务供给。然而，面对增能过程中存在的社会组织类型单一、能力不足等问题，政府既要向社会组织赋能，扩大其发展空间，还要持续强化对社会组织的监管，从正向和负向两个方面激励社会组织向前发展。

【关键词】社会组织参与；公共服务供给；增能互补

一、问题的提出：社会组织参与 公共服务供给何以可能

近年来，培育社会组织促使其进入社区参与公共服务供给，逐渐成为地方政府创新社会治理的重要途径。自党的十九大报告提出打造“共建共治共享的社会治理”新格局，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理目标以来，地方政府探索社会治理的创新实践层出不穷，社会组织成为创新治理的重要抓手。2018年，《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》进一步明确提出，实现社区社会组织在推动社会治理重心下移过程中发挥支撑性作用。这也就意味着社会组织在推进社区公共事务治理和完善公共服务供给方面是政府不可或缺的帮手。虽然国家从应然层面肯定了社会组织参与社会治理的能力，但并不意味着社会组织在协助治理的实践中可以做得很好。一项功能客观上具备，但在现实中未必能得到很好的体现，往往是因为受到众多因素的影响。比如，社会组织在承接公共服务外包的过程中，由于自身独立性、自主性空间狭小，因而被政府吸纳进入科层体制，成为政府的工具，只能在服务领域拾遗补缺，难以真正发挥支持性作用。又比如，社会组织自身能力发育不足和治理结构不完善，资金缺乏导致的资源获取与活动能力不强等问题，进而影响公共服务供给的效能。政府已然意识到社会组织的作用，意欲将社会组织发展为合作对象。不过要发挥社会组织的功能作用，还需要对社会组织的能力加以培育，向社会组织赋权增能。政府通过赋权支持社会组织是一种间接的培育模式，它更有利于社会组织的可持续发展。伴随社会治理领域内政府与社会组织（以下将“政府与社会组织”简称为“政社”）合作的广泛开展，政府向社会组织不断释放合作信号，形塑两者的关系走向。21世纪初期，政社关系表现为行政吸纳社会与行政吸纳服务；十八大以来，我国政府对社会组织的管理方式逐渐发生变化，转向激活与支持，政社关系呈现出调适性合作、甄别性吸纳、双向赋权等新形态。可以看到，研究者们不再继续探究政府对社会组织的单向控制，而是开始观察两者之间因合作而形成的互补关系。在此过程中，政府需要与社会组织合作，社会组织也需要得到政府的支持，在参与社会治理的过程中获得发展资源。

新时代背景下如何有效引导社会组织参与公共服务供给，继而形成社会力量有序参与的新格局，将成为不可回避的时代课题。社会组织自身的能力是否达到参与公共服务供给的要求，成为影响参与效能的关键因素。随之而来的问题是，社会组织的能力达到何种程度才能在公共服务供给中让政府放心？有哪些途径可以提升社会组织参与公共服务供给的效能？现实中，地方政府普遍向社会组织释放合作空间，培育社会组织的能力，以实现政府带动社会力量提供公共服务的功能。为进一步对此加以阐述，本文首先从理论层面构建有关政府培育社会组织参与公共服务供给的增能与互补分析框架，然后选取走在社会治理创新前列的宁波市展开具体情境的案例分析，最后提出深化政社合作的路径。

二、分析框架：赋权增能理论视角

1.增能理论：政府引导社会组织发展的理论基础

增能理论最早由美国社会学家Solomon于1976年在《黑人赋权：压制性社区的社会工作》一书中提出。该理论的前提假设为，由于受环境排斥，个体缺乏必要性个体资源与经济资源，无法扮演好重要的社会角色，故而产生无力感；然而个体能力可以在不断的互动中获得，阻止个体能力发挥的障碍也可以被改变。Solomon认为，增能就是社会工作人员采取系列活动帮助无法有效扮演社会角色的个体或群体减少权力障碍的过程。Lee在此基础上指出增能的三个相互关联的维度：一是个体感受自我能力的发展，二是批判性地看待个体所处的社会环境，三是聚集资源以实现个体和集体目标。并且提出从三个层次来完善增能：一是个体层次——强化个体拥有的权能，激发个体内在潜能，从而唤醒个体对自我能力的正确认知；二是人际互动层次——其他主体合作促成问题解决；三是政治层次——推动政策改变。

将增能理论移用于政府与社会组织之间关系的讨论，与当前“积极发挥社会组织作用”的社会治理要求相契合。社会组织具有区别于其他社会主体的比较优势，相对于目前社会组织参与公共服务供给中所存在的问题，更应该看到并激活社会组织的优势能力，如此才能更好地发挥社会组织的作用。社会组织的能力可以通过增能路径得到激发，政府在向社会组织输入资源的同时要注意激活社会组织的内在潜能。依据增能理论的三个层次，政府为社会组织增能包含政治层面的制度性赋权，社会层面的加强社会联结的能力发展，以及个体层面的专业化服务能力建设。与直接给予资金支持等其他能力培育方式不同，将增能理论用于培育社会组织的发展，主要是通过激活社会组织的内在动力来不断发挥社会组织应有的功能，最终使社会组织获得自主发展的能力。

2.政府向社会组织增能的具体策略

（1）政治层面增能：改变政策以扩大社会组织发展空间

a.准入门槛控制

改革开放初期对社会组织进行严格管控。1989年国家颁布新的《社会团体登记管理条例》，明确规定申请成立社会团体须经业务主管部门审查同意，且向登记管理机关申请登记。1998年新修订的《社会团体登记管理条例》出台，标志着社会组织“双重管理体制”正式形成，包括归口登记、双重负责、分级管理等核心内容。归口登记即所有社会组织由民政部门统一登记，政府由此加强对社会组织的规范管理。双重负责即登记管理机关与业务主管单位彼此分工合作，共同对社会组织实施监督管理。比如登记机关主要负责管理社会组织的成立、变更、注销，业务主管单位主要负责指导和监督社会组织依据章程开展活动。分级管理即社会组织根据其活动范围接受不同级别的登记管理机关和业务主管单位的监督，全国性社会组织由全国性的机关和单位负责，地方性社会组织由地方性的机关和单位负责。这些管理制度意味着当时政府所采取的策略是收紧社会组织的管理。政府之所以对社会组织实行管控，采取收紧社会组织入口的管理方式，主要是为了防止因社会组织发展过快而导致风险难以控制。

b.鼓励发展赋权

社会组织的发展在某种程度上受到客观政策环境的约束，市场改革和政治变迁导致政府时而推动时而约束社会组织的发展。进入新世纪以来，国家治理重心发生变化，从偏重经济发展转向经济发展与社会治理并重，政府逐渐意识到社会组织参与社会治理的作用。十八大以来，政府开始采取“培育与监管并重”的社会组织制度安排，鼓励社会组织发展，以协助政府解决社会治理难题。政府向社会组织赋权增能主要体现在三个方面。第一，降低社会组织准入门槛，确立直接登记制度。2013年初《国务院机构改革和职能转变方案》提出对部分社会组织实施直接登记制度。行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可直接向民政部门依法申请登记，无需业务主管单位审查。政府对城乡社区社会组织采取备案制度，逐步降低社会组织的准入门槛，向社会组织释放出积极培育的信号，鼓励社会组织发展。第二，通过资金扶持直接为社会组织提供支持。中央政府每年安排约2亿财政专项资金用于资助社会组织开展社会服务活动和进行能力建设。此外，探索多样化的政府购买服务方式，通过项目合作支持社会组织发展。2014年12月，国家颁布《政府购买服务管理办法》；2016年，财政部与民政部又联合下发《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，并向社会组织提供税收减免的优惠政策。第三，地方政府建立社会组织培育中心，将与政府服务需求相匹配的社会组织纳入培育筐，待孵化成功后将其推向社会参与公共服务供给和社会事务治理。由此，社会组织逐渐成为提供公共服务的载体，承接政府的部分职能。

（2）社会层面增能：助力社会组织带动社区组织化

政治层面的增能主要是依靠政府制定制度来扩大社会组织的发展空间，社会层面的增能则更多依靠多主体形成合力，助力社会组织带动社区组织化，进而增进社会组织联结社会的能力。一方面，社会组织天然地贴近社区，能够与社区保持经常性互动。当社会组织进入社区贴合居民个体服务需求供给公共服务时，就能促进居民之间加强联系，实现有机团结，提高社区凝聚力，培育社会资本。另一方面，社会组织联结社区居民的功能反过来又能提升社会组织在社区治理中的声誉，有助于社会组织更好地参与社区治理。社会组织面向社区居民提供公共服务，集聚居民个体化的利益诉求，激活存在于社区的巨大参与能量，极有可能将多个主体的私人利益转化为公共利益。代表公共利益的社会组织在社区内开展服务活动，不仅能够赢得来自社区居民的更大支持，而且能够凝聚起社区组织化的力量，助力社会组织发挥服务供给功能。

（3）个体层面增能：公共服务供给专业化的能力建设

个体层面的增能以强化社会组织的公共服务供给能力这一显性功能为核心，主要是以强化监管手段来推进社会组织自我能力的建设。一方面，强化对社会组织的事中、事后监管。1996年民政部颁布《社会团体年度检查暂行办法》，规定社会团体将年检材料交由业务主管部门审查后再交由登记管理机关再次审核；一年内未开展过任何业务活动或者经费不足以维持正常业务活动的社会团体，均将被认定为不合格，须在规定时间内完成整改后才可继续活动。这一制度体现出对社会组织的过程管理。2007年与2010年，民政部又相继颁布《全国性民间组织评估实施办法》和《社会组织评估管理办法》，明确规定评估指标、评估等级等，对社会组织的管理更加规范化和精细化。另一方面，通过党建引导社会组织的规范化建设，以党建带动社会组织完善自身能力。2015年9月，《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》发布，要求对社会组织实现党建全覆盖，对社会组织进行年检和等级评估时均将党建作为关键性指标。

3.增能路径下社会组织内在优势潜能的激发

（1）向社会组织增能，能够帮助社会组织构筑支持发展的资源网络

社会组织的发展离不开其他主体资源的支持，通过向社会组织增能，能够以社会组织优势为导向，挖掘社会组织的潜力，唤醒社会组织的潜能，寻找不断发展的内在动力。与以往单纯依赖政府资源、单向面对政府的发展路径不同，增能路径下的社会组织发展是社会组织在进行自我认知和评判基础上的内源式发展。通过增能，社会组织能够在参与社会治理中提高对自我价值和自我能力的评价，并且积极强化自身优势，主动承担责任。此外，在政社互动关系中，政府并非简单扮演资源供给者的角色，而是从原先的控制者与主导者逐渐转变为助力社会组织发展的协作者。

（2）向社会组织增能，能够帮助社会组织树立维护公共利益的目标

增能路径下的社会组织发展依靠的是内生动力，因此能够将完成自身职责使命作为目标，为社会提供公共服务，满足公共利益诉求。社会组织参与社会治理的目标已经由仅仅满足政府需求以获取政府资源，转变为服务性发展目标，即结合自身内在发展动力，面向社会，代表社会主体利益需求，维护社会的公共利益，因此具有可持续性。

（3）向社会组织增能，能够提升社会组织提供公共服务的质量

政府提供服务的普惠性与城市居民需求的个性化、多层次、多样化需求之间难以匹配，而社会组织具有政府所不具备的感知社会需求的能力，能够深入社会听取居民需求，为居民提供个性化、针对性的公共服务。不同类型的社会组织在不同的公共服务领域发挥着专业性功能，比如社区公益类社会组织主要参与社区公益事务，老年活动类社会组织丰富老年人的娱乐活动，青少年活动类社会组织引导青少年身心健康发展，残障服务类社会组织向残障人士提供救济服务。社会组织在注册登记时便需注明所从事服务活动的范围，这既能确保社会组织服务功能的专一性，又能确保社会组织所提供服务的专业性。不仅如此，政府服务项目外包时，社会组织还可与服务领域相同的其他社会组织联盟，增强竞争实力，提高服务供给能力。

（4）向社会组织增能，能够促成政社合作伙伴关系的构建

社会组织是公共服务体系的重要构成，是多元治理结构中的重要主体，政府与社会组织之间的合作关系经历过历史性变化。计划经济体制时期，国家采取单位制形式，忽视居民的个性化需求，政府大包大揽社会管理事务和公共服务供给。改革开放以来，市场化改革带来政府社会管理模式的变化。政府意识到社会组织可以弥补政府管理的不足，能够提供有效的资源和社会服务，维护特定群体的利益，因此政府将一些公共服务供给职能向社会组织转移。社会组织在政府释放的空间中生长、发展，并在社会服务领域与政府职能形成互补，不断取得进步。政府接纳并认可社会组织，主动培育、引导社会组织，与社会组织平等交流，构建起合作伙伴关系。若将政府和社会组织视为公共服务供给中的两大主体，由于两者组织结构不同，组织功能上存在差别，当政府向社会组织赋权时，社会组织将逐步形成比较功能优势。政府与社会组织在功能上互补，不仅可以激发社会力量其他功能的发挥，而且能够使社会治理的整体功能更为强大。

增能理论不再仅仅关注社会组织发展的劣势与不足，而是更加关注社会组织的优势能力，强调政府通过激发社会组织的优势能力给予其更多的发展空间，使社会组织的能力得到释放和发展。比如政府关注社会组织的内外部治理，推动社会组织的成长和能力建设，使社会组织能够独立，或者与政府合作，以满足社会需求，提高服务绩效。通过党建对社区建设赋权增能，在社区治理中赋予社会组织以权力、能力和能量，激发社会组织的内在驱动力，通过强化社会组织的有效参与实现社会的多系统治理。无论政府是出于何种需求向社会组织增能，使社会组织更好地发挥服务社会的功能都是主要现实目标。可以说，政府向社会组织增能，是政府通过赋予社会组织能动性机会以及相应发展资源，强化社会组织拥有的权能，促进社会组织内生性生长以及增强内在能力和可持续发展能力的过程。

（未完待续。本文注释及参考文献略）

注：本文来源为《秘书》杂志及微信号“mishuzazhi”，任何媒介转载均须注明来源。在公众号页面回复关键词“最新热文”，即可查阅相关文章。