社会信用是人们在社会交往过程中形成的超越熟人社会的非人格化信任关系，是重要的社会资本。市场经济参与主体众多，交易行为自由频繁，更需引入非人格化的社会信用，低成本地实现互惠性合作。我国2003年启动了以“奖励守信、惩罚失信”为核心的社会信用体系建设，在控制信用风险、促进社会诚信等方面发挥了积极作用。2020年12月，国务院办公厅印发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，进一步明确信用信息范围，依法依规实施失信惩戒，完善失信主体信用修复机制，提高社会信用体系建设法治化、规范化水平，社会信用体系建设进入高质量发展阶段。社会信用体系建设取得诸多成绩，但也面临不少问题和困难，需要重新认识和凝聚共识，分类有序推进，从而更好迈向高质量发展。

一、我国的社会信用体系是创新型社会治理手段

近代以来，伴随市场经济体制的发展成熟，西方发达国家逐渐演化出健全的社会信用，诚信缺失并不是其社会信用问题的主要矛盾。因此，西方发达国家的社会信用体系主要服务于经济金融领域的信用风险管理，几乎可以等同于征信与信用评级等经济信用体系。

与西方国家不同，我国的社会信用体系建设内涵更为丰富。由于我国还处在社会主义初级阶段，法制与信用体系并不健全，市场主体的诚信意识有待加强，失信成本较低，在社会领域存在相当数量的诚信缺失问题。单纯建设狭义的征信系统还不足以高效建设适应信用交易的市场环境。因此，在设计之初，我国就选择超越狭义的征信，同步建设征信系统及其运行环境。

在后续实践中，我国社会信用体系越来越以创新型社会治理手段为目标，而不仅仅作为信用风险的管理手段。“十八大”针对性地提出了社会信用体系建设“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，我国社会信用体系带上了社会治理手段的浓厚色彩。此后，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（以下简称“《纲要》”），在国家层面实现了对我国社会信用体系建设的顶层设计，我国社会信用体系建设进入多目标同步推进的快速发展阶段。

需要认识到，搜集各类信用信息，形成数据库并加以应用仅仅是我国社会信用体系建设的一个抓手。社会信用体系建设的内在要求是树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德，根本目标是提升全社会的诚信意识和信用水平。社会信用体系建设是一项政府主导的浩大社会工程。

二、我国社会信用体系建设进展情况

经过多年努力，我国社会信用体系建设在一些关键性、基础性领域已经取得了重大进展，信用日益成为影响经济社会运行的重要因素。

一是中央各部门和各地方政府逐渐建成了多样化的信用信息平台。在中央层面，社会信用体系建设由发改委和人民银行作为双牵头部门，协调各部委共同推进；在地方层面，各级发改委负责本行政区内的公共信用信息综合协调与监督管理。目前，我国社会信用体系的抓手主要包括人民银行主导的金融基础信用信息和发改委主导的公共信用信息。前者形成了应用广泛的金融征信，后者主要的应用是失信联合惩戒信息公示。此外，还有国家企业信用信息公示系统、纳税信用发布平台、全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台、资本市场诚信数据库和市场诚信信息查询平台等中央政府、司法部门统筹的信用信息平台。上海、广东、浙江、江苏等先进地区在地方大数据局的基础上也形成了丰富的地方信用信息应用。2021年12月发布的《加强信用信息共享应用促进中小微企业融资实施方案》正是基于前期建设完成的多样化信用信息平台。

二是初步完成了社会信用体系信用信息基础设施建设。首先，我国建立了组织和个人的统一社会信用代码制度，并在商事制度改革中成功运用，奠定了部门间信息共享的基础。其次，建立了全国信用信息共享平台，为各地区各部门信用信息的交换共享和查询服务提供了基础设施。再次，相关标准逐渐制定。目前，我国已建立起包括信用主体标识规范、个人信用调查报告格式规范、基本信息报告、企业信用等级表示方法等数十条社会信用国家标准，涵盖了电子商务、诚信管理、信用中介组织等领域。

三是初步构建了市场化信用服务生态。虽然我国社会信用体系的建设呈现出由政府主导的特征，但目前已经形成了包括个人征信、企业征信、信用评级、信用调查、商业保理、信用保险、基于大数据的新型征信等各类信用服务机构。不同机构依托各自的优势资源，在金融、商业、公共等不同场景中提供服务。近几年有些机构深耕一些细分领域，例如天创信用在汽车金融和政府园区，凭安信用在电子商务，百融云创在普惠金融等，初步形成了多样化的信用服务生态。

四是社会信用体系建设结合“放管服”改革，形成了信用监管体制。在同步推进社会信用体系建设和行政管理体制改革的过程中，依托于信用的监管成为行政管理从事前向事中、事后管理转型的重要工具。本质上讲，信用监管就是根据市场主体的信用状态实施差异化监管，实现对守信者“无事不扰”，对失信者“利剑高悬”，从而提高监管效率，提升社会治理能力。

三、当前社会信用体系建设还存在的突出问题

我国社会信用体系建设是复杂的全社会工程，既存在认识不清晰的局限，也面临不同领域的内在矛盾，还涉及政务公开透明化和数据收集共享中的工作困难。

一是信用体系建设缺乏顶层立法。根据依法行政要求，没有法律依据，行政规范性文件不能减损公民权益、增加公民义务。各级政府和各职能部门在社会信用体系建设中都在制定规范和标准，调节公民行为。缺乏社会信用的顶层立法导致各地和各部门的信用规范既缺乏法律依据，也缺乏对权利义务边界的共识，不利于统筹协调。

二是实际操作不完善引发社会较普遍的质疑和担忧。建设社会信用体系的初衷是通过“守信激励”和“失信惩戒”形成社会诚信文化。但实际操作中，“守信激励”发展相对滞后；“失信人”认定泛化，用个别领域涵义宽泛的“失信行为”给个人和组织进行“信用画像”，存在以偏概全的问题。“一处失信，处处受罚”政策叠加社会信用救济与修复机制不足，造成单次失信成本过高和“一罪多罚”的法律瑕疵。总之，实践中的不完善，导致社会普遍担忧其异化为全面控制或成为新的行政手段，反而带来了市场的恐惧和混乱。

目前，受规范的信用主体主要是国内企业和个人，还基本不涉及外资和政府部门。《纲要》指出，各类政务行为主体的诚信水平对其他社会主体诚信建设有重要的表率和导向作用。但是，促进政府守信践诺的举措并不完善，政府部门的失信行为仍时有发生。例如，一些地方财政部门宣布了一系列对小微企业的补贴等优惠政策，但却期待符合条件的企业不知道这些政策，从而减轻支出负担。更不用说，一些政府相关的工程建设拖欠企业应付账款的情况。政府部门之外，外资企业没有被纳入失信联合惩戒的规范对象，享受了“超国民待遇”，但由于中西文化差异和社会信用体系框架不同，其对我国信用体系误会较深。

失信行为认定过于宽泛。相当多地方和部门将“不文明行为”（如闯红灯、未执行垃圾分类、欠缴物业费等）“违法行为”和“违约行为”都简单认定为“失信行为”。“联合惩戒”过于刚性和随意。针对失信行为主体（所谓的“黑名单”）采取声誉不利（社会公示）、资格剥夺（从事职位）、自由限制（日常生活和金融活动）等联合惩戒措施，损害个人和企业“能”与“不能”的“资格”和“声誉”，而不是调节其成本和收益的大小。例如，限制失信法人参与招投标的资格，而不是提高其相对诚信法人需缴纳的保证金。

三是信用数据的收集共享仍存在较多困难。社会信用体系建设中数据共享是关键，但目前仍存在不愿、不敢和不能共享信息的情况。这首先表现为部委间数据共享难，特别是具体落实较难。我国各部委的政策变动较为频繁，不同地区的管理和政策执行标准不一，加上录入等操作问题，部委数据的质量参差不齐。而数据共享和使用实际上也是重新梳理和优化历史数据，牵扯大量的人力物力，会引发不得不面对的历史问题。其次表现为不同地区、不同行业社会信用体系建设的进展不一致。现有的社会信用信息记录主要集中在金融领域，而政务领域、文化领域、生态领域等方面的社会征信体系建设处于缺位状态。不同地区在社会信用体系建设水平方面差异巨大，中西部地区相对东部地区落后。

四是信用服务市场主体活力总体受限。目前，我国信用服务市场存在供需两缺的现象，需要加强对信用服务市场的培育。受收费模式和市场过度竞争等影响，我国的企业征信和诚信评价主体生存困难，行为不规范、公信力不足，持牌个人征信机构仅有两家，信用服务需求无法有效满足，尚未形成真正的信用报告信息的产品或服务市场。

一方面，部分信用服务供给质量不高，服务机构行为不够规范、公信力不足，同时需求也不足，例如企业征信和诚信评价市场。这导致多数企业征信和信用评价机构生存困难。另一方面，在市场需求相对充分的个人征信领域，持牌个人征信机构数量非常有限，大量的信用市场需求无法得到满足。例如，大型互联网平台使用行为数据分析个人和小微企业信用情况前，中小企业融资难融资贵问题始终突出。再比如，当前中国在信用报告价值链的上游和中端（即信用交易数据的采集和存储加工端），已经做得相当成功；但在信用报告信息的末端（即产品或服务端），市场还没有真正形成。因此，相关政策的一刀切模式给市场主体的成长带来了不利影响。亟需去除不合理的准入限制，加强市场主体活力，尤其是在征信领域。

五是社会信用修复机制不健全。《征信业管理条例》《纲要》为我国近年来的社会信用体系建设指明了方向，但其中并未对信用修复做出明确规定。2017年国家发改委、人民银行联合印发《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》和2020年国务院办公厅印发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》都支持信用修复，但目前并未有更具有操作性的细致意见，这制约了失信者信用修复的实际行动。

四、政策建议

诚信是一种美德，是社会演化的产物，不是只基于精致利益考量后的选择，也不是由于对惩戒的恐惧。社会信用体系建设涉及文化、法制、社会和市场等各方面，需自律和他律相结合。因此，我国应分类着力，打造诚信文化和道德意识、促进政府带头讲诚信和公平公正的司法实践，引导“鼓励守信”和“打击失信”的市场行为。

一是加快社会信用体系立法。考虑到《社会信用法》出台尚需时日，可在现有个人信息保护法和地方立法实践的基础上，由国务院出台条例，以法律的形式明确社会信用的涵义和社会信用体系框架，明确公共信用信息的权属以及数据收集共享中各方的权责利。关键是要区分不文明行为、违法行为和违约行为，分别明确认定红黑名单和联合奖惩的行为边界，重点引导正向激励，规范负面惩戒，加大信用救济和修复力度。

二是鼓励发展市场主导的正向激励型信用信息应用机制。可考虑构建兼顾统一和差异、政府权威和市场活力的信用服务产品的三层开发应用体系。基础层以中央政府统一信用代码为主，包含简单的必要基础信息，便于综合调用数据。中间层是各地方与行业建设的子系统，通过结合行业主管部门和地方政府掌握的特定信息，形成有挖掘价值的信用信息库。应用层则是市场机构在中间层基础上形成的产品系统，包括市场主体评级、信用报告等。2021年12月推出的“全国一体化融资信用服务平台网络”已经应用了这一思想，但除了支持中小企业融资，信用信息的应用还具有更广阔的空间。

三是采用不同模式激励相容收集共享信用数据。北京、上海、浙江、广州等地已在地方层面实现行政数据的集中共享，可进一步推动各地方将其作为一把手工程，实现地方数据共享。部委层面的数据共享可考虑与政务公开透明和数字化相结合，由各部委形成相对隔离的有限数据段与全国公共信用信息中心共享。最后，可探索建立个人数据账户，在平衡数据价值挖掘和个人隐私保护的基础上，鼓励市场化机构通过各种场景收集、分析和使用另类行为数据。

四是加强社会信用文化建设，全面打造社会互信。社会诚信文化建立在“诚信”道德和“信用”行为之上。其中，基于道德的“自律”是法制和联合奖惩等“他律”的基础。一是政府要发挥诚信建设示范作用，进一步提高透明度和公信力。二是以公平公正的司法打造社会对法律底线的敬畏感。三是将信用意识和社会道德培育结合起来，打造全面的社会互信。

（作者：陈道富，国务院发展研究中心金融研究所副所长；曹胜熙，国务院发展研究中心金融研究所助理研究员。本文首发于《中国经济评论》杂志第26期）