随着人口老龄化的迅速发展，养老问题已经成为政府和全社会日益关注的重大民生工程。党的十七届五中全会鲜明地提出“优先发展社会养老服务”的要求，这对推进社会养老服务体系建设提出了新的更高要求。区人大常委会十分重视我区养老服务体系建设情况，将其作为今年常委会会议审议的议题之一。9月，区人大常委会组织部分常委会委员、区人大代表，会同区民政局、区财政局、区人力资源和社会保障局、区卫生局、区统计局、区住建分局等有关部门，先后到各街道进行座谈调研，实地察看了区福利院，三甲、前所街道敬老院，下陈街道倪李张村老年公寓，章安街道梓林村空巢老人帮扶服务工作站等，专题听取了区民政局相关工作汇报。笔者在参与调研基础上，对我区养老服务体系建设提出一些想法和建议。

一、我区老龄化现状及养老服务体系建设取得的主要成效

据民政部门提供的数据，至2012年12月底，全区户籍人口51.8万人，其中60岁以上老人8.5万人，占总人口比例16.47%。而联合国教科文组织关于老龄化标准为60岁以上老人占比例10%以上，第六次全国人口普查显示全国60岁以上老人占总人口比例为13.26%。由此可见，我区人口老龄化时代早已到来。从各街道调研情况来看，60岁以上老人所占比例为海门16.9%、白云14.2%、葭沚15%、洪家18%、三甲17.28%、下陈17%、前所13.6%、章安15.7%。由于我区是新兴的移户城市，外来人口较多，扣除外来人口因素，按原住民统计，60岁以上老人占的比例更高。

近年来，区政府重视和支持养老服务体系建设，陆续出台政策措施，加大保障力度，我区养老服务体系建设取得了一定成效，在一些方面位居全市、全省前列。

（一）机构养老取得一定成效，“三无”、“五保”老人集中供养已全面完成。目前，全区共建有各类养老福利机构15家，其中公办区级1家、街道（镇）级6家、民办养老机构8家，床位共计3283张，每百名老人占有床位3.86张，处全市领先水平。其中，投资4500万元建成拥有床位500张的区福利院为当前全市条件最好、功能设施最齐全、服务档次最高的的县级综合福利院。同时，投资500多万元建成拥有床位205张的三甲中心敬老院，投资600万元完成拥有床位300张的洪家敬老院扩建工程，投资300万元完成白云敬老院的扩建，投资110万元完成前所敬老院扩建工程，并启动了章安、下陈敬老院的迁建和筹建工作。全区城镇“三无”和农村“五保”老人集中供养已全面完成。据初步统计，目前在我区各级各养老院、福利院的老人总数有1403人。

（二）积极探索社区养老、居家养老服务体系建设。在完善机构养老服务的同时，根据我区养老服务业发展和养老服务对象的需求实际，从机构养老逐步向以社区、村养老服务为依托的居家养老模式转变。在社区养老方面：从2008年开始，着手建设城市社区养老服务站；从2012年开始，积极探索社区日间照料中心建设，有条件的还设置了老年食堂、休息室、活动室、阅览室等，为有需要老人提供相应的日托服务。在农村养老方面：一是在全区全面开展基本具备电视、图书阅览、文化娱乐、体育健身和生活服务功能的“农村星光老年之家”建设；二是开展日间托老服务试点工作；三是探索开展“邻里互助型”和“集中照护型”居家养老模式。如章安街道梓林村成立了志愿老人服务队，为空巢老人进行精神慰藉、生活保健等结对帮扶上门服务；洪家街道后高桥村为失能老人家属提供临时性替代照护服务；下陈街道倪李张村建立老人公寓，让本村老人集中居住，统一照护，为推进农村居家养老服务工作起到良好的示范作用。至目前，全区已建成居家养老服务站15家，社区日间照料中心5家，星光老人之家150家，覆盖全区一半以上村。

（三）养老服务功能逐步完善，机构运行情况良好。近几年来，我区采取多种途径，积极探索社会养老服务新模式。按照试行先行、分步实施、有序推进原则，积极调整各种资源，完善服务功能。一是抓好专职人员和志愿者队伍建设。有的街道成立养老服务工作领导小组，统筹抓好养老服务工作；有的街道调动村党支部和村委会基层组织作用，组织村干部、党员团员、教师、学生建立志愿者队伍，定期不定期为居家老人开展上门慰问、家政服务、流动义诊或健康讲座等各类老年服务活动；有的街道以政府出资购买服务形式，为居家老人服务。二是注重发挥村老年协会服务农村居家养老主力军作用。积极探索推行“以老助老”居家养老服务模式，积极组织健康老人与孤寡病残、独居和高龄老人结对帮扶，开展上门服务、上门慰问、串门聊天等，提高养老生活质量。三是加强机构养老服务体系建设，完善功能，提高服务质量。2009年，区政府出台了《椒江区敬老院管理暂行办法》，进一步明确了“五保”供养的形式和标准、敬老院的建设和管理、扶持政策等相关内容，规范了农村敬老院的管理监督工作。2012年，我区建立了统筹城乡、贯通机构居家的养老服务补贴制度。同时，进一步完善落实基本养老、基本医疗、最低生活保障等政策，建立完善高龄老人补贴制，进一步完善“普惠型”社会养老功能。

二、当前面临的困难和存在的问题

在各级党委、政府的重视下，我区的养老服务体系建设取得了一定成绩和较好的社会效果。但是，从总体看，目前我区养老服务工作仍然处于起步阶段，从传统养老向现代养老转变过程中，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题。目前，我国正面临着“未富先老”的问题，尤其在计划生育政策下成长起来的一代，需赡养4位或更多的老人，这是一个极其繁重的经济负担和精神压力。同时，传统孝道受损，父母与子女分居或者子女长期不在身边，独居老人、空巢老人占的比例越来越多，养老问题已成为当今时代最大的社会问题。

从我区面上来看，还存在以下几个问题需引起高度重视：

（一）养老机构建设滞后，养老服务水平、档次普遍偏低。区福利院以及政府办的养老院在三区及全市是处于前列的，但民间兴办的养老院、敬老院普遍档次较低，场地及房屋大部分是租赁的，设施配套不全、功能低下，养老服务人员年龄偏大、文化水平偏低，专业性、技术性较差，大部分只停留在简单的生活料理水平。更谈不上满足其他养老服务需求。同时，还有几个街道至目前没有中心敬老院，当地老人转送到其他街道去寄养。

（二）政策扶持不到位，总体投入不足。主要体现在政府对社会养老机构缺乏政策扶持或有政策落实不到位，极大地限制了社会养老机构的发展。尽管社会养老服务需求不断增加，养老服务业被称为“朝阳产业”，但大多投资者仍然呈现试探、观望状况，实际投入不多。近年来，国家为发展养老服务相继出台了一些优惠政策，但操作性不强，优惠政策落实难，限制了民间资本的投入。

（三）居家养老服务机制不健全。居家养老作为目前养老的主要方式，缺乏社会化服务体系的支撑，家政服务、日间照料、精神慰藉等养老服务的项目短缺，空巢老人、高龄老人家庭亟需的家政服务人员不能满足需求，生活半自理不能自理老年人的护理需求缺口更大。目前，农村居家养老服务内容单一，基本上靠政府的行政手段和志愿者“雷锋”式服务开展工作，无法建立长效机制。城区养老服务机构和老年人日间照料中心数量少，护理条件差，医疗设施简陋，远不能满足社区养老服务需求。

（四）养老服务从业人员缺乏。一方面，现有的养老机构护理人员缺乏专业的养老护理培训，无法达到专业护理水平。另一方面，多数养老服务机构仅能维持正常的运转，无法支付较高工资聘请专业护理人员。目前，聘请护理员工资不高、收入待遇较差，加之受传统世俗观念影响，很多人认为养老护理员服务老人又脏又累、收入低、社会地位低，稍有条件的人尤其是年轻人和专业人士不愿从事护理老人的行业，导致护理员不足，专业护理人员难招。而现有护理人员的工作积极性不高，工作服务态度差，服务质量不高。

（五）养老服务工作还未引起全社会共识。在这次调研中，普遍反映养老工作还没有真正列入各级政府的重要议事日程，在整个社会事业发展中呈边缘化状态，不仅投入不足，而且对上级政策落实也不到位；部门之间配合不够，存在相互推诿甚至扯皮现象。社会投资、企业或个人出资兴办的养老服务机构普遍收费较高，功利性较强；全社会爱老、助老的氛围还未真正形成，民间义务爱老组织、志愿者服务人员目前还比较缺少，不能满足老年人各方面需求。

三、相关建议与对策

根据《中国老龄事业发展“十二五”规划》和国务院印发《社会养老服务体系建设规划（2010-2015）》的通知要求，到2015年要基本形成制度完善、组织健全、规范适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。对我区而言，总体要求是：有条件的行政村建立一座老年公寓，全区275个行政村要求50%以上建立老年公寓；城区社区日间照料中心要全覆盖；在老年服务体系建设中着重解决就餐、就医、家政服务及文化娱乐和健康休闲服务。全区基本上形成以机构养老为依托、居家养老为基础的社会化养老服务体系网络。

（一）健全和完善养老服务工作机制。要进一步发挥政府在养老事业中的主导作用，完善“政府主导、部门协作、社会参与”的养老服务工作机制。一是各级政府要进一步提高对养老服务工作重要性的认识，把加快发展养老服务列入议事日程，纳入经济社会发展规划，明确工作目标，认真落实责任。要统筹规划、突出重点、因地制宜、分类指导，逐步培育和建立符合人口老龄化发展需要的多元化、多层次城乡养老服务体系，建立健全区各级社会养老服务指导中心。二是要依托公办养老服务机构或构建相应养老服务平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，强化对养老服务机构和居家养老的行业管理和指导，逐步形成以公办养老服务机构为示范，以城乡基层福利服务网络为依托，以居家养老为基础，以其他所有制形式为补充的城乡老年社会福利服务体系。同时，要积极引导、鼓励企业、社会团体，特别是个体经济、私营经济进入社会养老服务行业，促进养老服务业健康有序发展。三是要完善发展养老服务业的优惠政策，健全民政、财政、规划、建设、人力资源和社会保障、卫生、国土资源、金融、税务、物价等部门的工作体制，优先保障养老机构用地，减免运营税费，给予医疗卫生服务支持，加大养老服务业信贷力度，实现养老服务业可持续发展。

（二）加大养老服务资金筹措力度。养老服务体系建设中，资金是保证各项养老服务有序开展的关键。坚持以政府投入为主导，积极争取社会力量、慈善机构对老年人事业的支持，是拓宽资金来源渠道的有效途径。首先，要加大养老服务体系的公共财政投入。各级财政要不断加大对养老服务体系的投入力度，包括基础设施建设、设备配套和运营补贴等方面，充分发挥政府资金的引导作用和扶持功能。以基本公共服务均等化为准则，公共财政投入向低收入群体倾斜，提高低收入群体的补贴标准。其次，要大力支持民间组织、企业从事社会福利工作。采取鼓励性政策，吸引更多的民间组织、企业等为养老服务体系进行投入。各级政府要结合实际制定扶持政策和激励机制，引导和鼓励企事业单位、集体组织、民间组织及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构。再次，要充分调动社会力量，通过弘扬中华民族传统的敬老美德，提高全社会的慈善意识，创新劝募和捐赠方式，开通多种慈善捐赠渠道，扩大老年人福利资金来源，同时鼓励一切有条件的个人和群体发扬服务和仁爱精神，积极投入各种性质的老年人福利志愿工作。

（三）统筹发展城乡养老服务机构。随着老年服务产业的逐步完善，政府要加强引导，统筹发展城乡养老服务，建立形式多元、服务多样的养老机构，更好满足老年人的养老服务需求。在农村机构养老方面应该突出重点、集中力量解决“三无”和“五保”老人的养老问题，同时面向其他老人提供养老服务，从而全面推进居家养老服务。针对目前农村养老资源有限的情况，要强化政府的引导功能，加大对公办养老机构的投入，不断拓展养老机构服务功能，丰富服务内容，充分利用空间床位满足农村老年人入住公办养老服务机构的愿望。在城市机构养老方面，要进一步加大公办示范性养老机构的建设力度，并不断扩大公办示范性养老机构服务对象范围，拓展服务内容，丰富服务手段，在培训、引导等方面，辐射社区和家庭。政府要做好示范性养老机构的建设布局规划，在政策、资金和监督管理等方面给予支持，并以示范性养老机构建设为突破口，推动社会力量兴办养老机构。要充分利用城市社区建设基础较好的有利条件，整合社区各种养老服务资源，大力发展社区养老服务机构，如托老所、老年活动中心等，提供日托服务、短托服务以及长期服务，以适应不同身体状况的老人需求。

（四）加强养老服务专业队伍建设。目前，养老服务机构对照料护理的专业化服务需求与专业护理人员严重不足的矛盾日益凸显，养老机构的专业服务人员严重短缺。政府要积极开发社区、机构养老服务等公益性岗位，引导和鼓励大中专毕业生、“4050”人员、零就业家庭人员、城乡低保人员、低保边缘人员及其他就业困难人员到养老服务机构就业、再就业。要促进养老服务水平的提高，在服务人员队伍建设方面，着力从三个方面着手：一是服务人员专业化。包括养老服务知识的专业化与养老服务职业的专业化。政府要统筹养老服务知识培训与人才发展计划，对社会福利服务从业机构和人员实行严格的持证从业制度，按照养老护理员国家职业标准，开展岗位培训。二是大力发展志愿者服务。积极倡导志愿服务，宣传志愿服务理念、奉献意识和公民意识，使志愿服务成为一种社会风尚和长效机制。三是设立养老服务水平监察机制。建立规范透明的监管程序，专业化、标准化的监管体系，保证高质量的服务水平。