作者：浙江大学求是讲席教授、中国农村发展研究院国际院长 陈志钢；中国农业科学院农业信息研究所副研究员 毕洁颖、朱海波

2021年2月25日，全国脱贫攻坚总结表彰大会隆重举行。习近平总书记庄严宣告，经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。同时，习近平总书记着眼于实现第二个百年奋斗目标的历史宏愿指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远。

脱贫攻坚针对农村绝对贫困人口，瞄准“第一个百年”奋斗目标——2020年全面建成小康社会。乡村振兴指向农业农村现代化与乡村治理体系和治理能力现代化，瞄准的是“第二个百年”奋斗目标——新中国成立100年时建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。因此，乡村振兴战略是脱贫攻坚的向前推进，是更高层次目标的延伸。切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作意义重大，笔者认为，在此过程中，要把握以下几个重点。

首先，衔接需要分阶段分类型推进。分阶段方面，党中央对脱贫县设立了过渡期，这一阶段要严格落实“四个不摘”要求，以巩固脱贫成果为中心任务，夯实脱贫基础；过渡期后把统筹解决相对贫困纳入乡村振兴战略，实现减贫战略和工作体系的平稳转变。分类型指根据脱贫地区稳脱贫、促发展的需要，差别性、针对性推进乡村振兴。如对易地扶贫搬迁群众规模大、集中度高的地区要重点搞好配套产业就业扶持、强化社区治理、促进社会融入、完善社会保障和公共服务体系建设。

第二，要注重推进产业持续发展。从脱贫攻坚的“产业扶贫”到乡村振兴的“产业兴旺”，折射出产业发展对于脱贫攻坚与乡村振兴衔接的重要作用。要抓好产业帮扶衔接，支持脱贫地区发展以市场需求为导向的可持续扶贫产业，实现产业发展支持政策由到村到户为主向到乡到村带户为主转变，以实现相对贫困小农户与现代农业发展的有机衔接。

第三，要进一步缩小城乡基本公共服务差距。脱贫攻坚实现了全面建成小康社会的门槛和最基础目标，乡村振兴仍需继续补齐一些短板。在脱贫地区，主要表现为城乡之间社会保障水平和基本公共服务能力的差距，难以满足新发展阶段共享发展成果的要求。因此，应把缩小城乡基本公共服务水平差距，统筹推进公共服务普惠化、均等化作为巩固拓展脱贫攻坚成果基础上推进乡村振兴的突破口。如缩小城乡低保标准差距、提高农村养老金保障水平，发挥社会保障的基础兜底作用；提高乡村教育和医疗服务人才待遇，吸引优秀人才投身乡村基本公共服务。

需要注意的是，目前易返贫致贫人口中，缺乏内生发展能力、依靠兜底保障的老弱病残等脆弱群体和低收入群体占了相当部分。如何在乡村振兴阶段让这部分群体不掉队，共享发展成果，避免发展带来的差距拉大，是巩固拓展脱贫攻坚成果、缩小城乡差距实现共同富裕需要重点关注的方向。建立健全社会保障体系，为最脆弱群体、低收入群体摆脱贫困提供基础性兜底性的生计保障，是国际社会通行且有效的做法。因此，笔者认为，在建立解决相对贫困的长效机制方面，建立健全以社会保障为基础的扶贫体系是关键。应充分发挥社会保障对防返贫、稳脱贫的防护网作用，构建符合脱贫地区乡村振兴新发展阶段需求特征的社会保障体系，并从以下三个方面着力。

瞄准最脆弱群体，发挥社会保障的基础兜底作用

社会保障制度承担着社会“安全网”和“稳定器”作用。但是，目前中国基本公共服务的城乡供给仍存在不平衡不充分问题。以养老保险为例，中国的养老保险分为城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险两类。目前，城乡居民基本养老金月均标准较城镇职工基本养老金差距较大。随着农村老龄人口的不断增加和劳动能力的逐步丧失，现有的养老金水平难以保障基本生活，如果失去子女的帮助，缺乏其他收入来源情况下，将重新成为绝对贫困人口。从这个意义上讲，社会保障制度的基础作用就是减贫，尤其是在保障最脆弱群体、低收入群体摆脱贫困方面发挥了基础性兜底性作用。因此，在对易返贫的脆弱性群体加强监测的同时，建立健全能够切实保障最脆弱群体基本生活的社会保障体系至关重要。

加强制度设计，促进社会保障的均等化

绝对贫困消除后，相对贫困问题成为贫困治理的主要矛盾。从国际经验看，在贫困发生率降至3%及以下之后，普惠性、利贫性的社会保障措施将成为贫困治理的主要手段。因此，需要加强社会保障制度设计，构建全面覆盖、充分保障、均等保障的社会保障体系。首先，要实现社会保障对弱势群体和低收入群体的全覆盖，特别是将农民工群体和易地扶贫搬迁群体全部纳入，使社会保障网不留空白、不存漏洞。第二，要提升农村社会保障的保障水平。较大幅度提高脱贫地区城乡居民基本养老金标准，能够为农村弱势群体提供充分的生计保障。第三，围绕城乡基本公共服务均等化的核心目标，逐步统筹城乡社会保障体系，弥补农村基本公共服务短板，在经济和财力可持续增长基础上，逐步提高社会保障中中央财政的统筹支付能力，完善普惠型城乡统筹的社会保障体系。

立足新发展阶段，推进发展型社会保障体系建设

在社会保障体系在实现全面覆盖、充分保障和均等保障基础上，还要根据未来经济社会发展需要和相对贫困群体的实际需要不断调整优化。以提升人力资本为目标的社会保障措施将对降低社会不平等、支持跨越中等收入陷阱具有重要作用，故而应该将不断提升脆弱群体的发展能力作为社会保障的重要目标，加强低收入人群的人力资本开发，加强教育、医疗、培训等投入支持力度，将社会保障逐步从生存型向发展型转变，实现相对贫困群体的可持续发展。

第一，社会保障体系的完善需要与经济社会发展阶段相适应，考虑经济增速放缓、人口增速放缓、人口结构出现拐点、老龄化提速等趋势，分阶段制定并完善社会保障体系，逐步提升社会保障水平。第二，根据脆弱群体、低收入群体的人群分布特征和不同人群的实际社会保障需要，制定并完善符合不同群体需求特点的社会保障体系。第三，统筹设计社会保险、社会救助、社会福利的保障人群和作用机制，加强社会保障制度间的衔接。继续提高社会保险的覆盖范围，探索参与式社会保险投入和受益机制，发挥社会保险的风险分摊功能；基于城乡统筹的社会救助标准，完善社会救助保基本、兜底线的的功能；基于贫困人口生活质量改善和人力资本的提升，逐步提高社会福利水平。

“十四五”时期是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期，这五年脱贫地区乡村振兴的工作重点仍然是防返贫、稳脱贫，补齐短板，筑牢根基，确保不发生规模性返贫。考虑到农村的社会保障覆盖和基本公共服务存在明显短板，且未来十年相对贫困人口仍主要分布在农村地区，因此这一阶段社会保障的工作重心仍然在农村。相应的，这五年也应该着力探索构建适应脱贫地区需求特征的社会保障体系，有力推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。

（本文得到了国家自然科学基金国际合作与交流项目“精准扶贫与互联网扶贫的实施机制与效果评估研究（项目编号71661147001）”的支持。）