导读：6月7日，职业教育法修订草案初次提请全国人大常委会会议审议。草案提出，发展职业教育事关我国经济社会发展全局，职业教育与普通教育具有同等重要地位。 而就在近日，多地因独立学院与职业院校合并转设为职业技术大学一事，引发舆论反弹。尽管这项工作自2020年5月起就已经开始实行，但因为对“职业教育”的误解，导致推进工作波折不断。 职业教育、技能教育发展是“时代之需”，但如何提升职业教育质量，打破社会大众对职业教育的偏见？当前的“就业难”和“技工荒”反映了职业教育和就业存在哪些问题？如何协调职业教育和产业转型升级的关系？为此，观察者网专访上海大学社会学院副院长刘玉照教授。

【采访/观察者网 刘惠】

没有好的待遇，自然没有人选择

观察者网：目前我国的职业教育现状如何？职业教育的分流情况如何？

刘玉照：很多国家都分职业教育和普通教育两个体系，职普分离在不同国家不同阶段的起点可能不一样的。之前，我们国家的职普分离在初中阶段，在五六十年代，我国主要的职业教育在初中这部分。现在，职业初中基本取消了，职普分离在义务教育阶段之后，也就是初中升高中这个时候。关于职业教育的分流，我们国家政策规定是50%，但实际操作中，大家对职业教育积极性不是特别高，所以大部分城市职业教育达不到50%，普通教育比例都超过了50%。

观察者网：50%应该说是一个很高的比例了，但现在就业市场上依旧存在“技工荒”、技工老龄化、人才相对不足的问题突出，为什么选择职业教育的人还是那么少？

刘玉照：这些现象有两个原因，一方面是人少，另一方面是人才和市场需求不匹配。从整体比例角度来讲，我国技工的比例是偏低的，技术工人有结构性短缺。市场上的求人倍率（观察者网注：劳动力市场在一个统计周期内有效需求人数与有效求职人数之比）表明，需求要远远大于供给。

现在的问题是大家都着急招工，但没有给技工提供足够好的待遇，工资待遇不足够吸引一个技工，尤其吸引大家去学习职业技术。当然这个事情不是企业只要出高工资能就能吸引到技工的问题，这也是我在论文里面讲的，有很重要的结构性问题。

中国在1999年大学扩招，在1998年经济危机的影响下，大学扩招是为了解决就业。2001年入关之后，大规模外资企业进来，整个就业市场是一个急剧扩张的过程。就业扩张和大学扩招基本上是同步的，但在2005年前后，我们扩招的第一批大学生毕业的时候，立马就出现大学生就业难的问题。本来就业市场快速扩张和大学毕业生大规模毕业，这两个应该是正好解决的事情，但事实上，企业大规模扩招和大学生大量找工作几乎是同步发生。

问题在什么地方？在于当时我们的教育体系、教育内容和就业市场是错位的。2000年之后，中国工业制造业企业大规模发展，但是当时大学扩招的是本科，而这一部分学生实际上是很难进入制造业企业的。换句话说，我们职业教育的萎缩伴随着普通教育的扩招，但是我们的就业市场需要的是职业教育供给的人才。

大学扩招带来什么结果呢？大学升学率提高的背景下，大家选择上普通高中而不是职业高中，孩子们都倾向于通过上普通高中再上大学。实际上，大学扩招导致了职业教育的萎缩，也同样导致了就业市场上人才和市场需求的错位。加上当时整个高中段人口数量的萎缩，我们的职业教育在2000年到2005年期间经历了一个极度萎缩，根本招不来学生。

2019年我国普通本专科学生情况，数据来源：教育部

观察者网：这可能与当时的独生子女计划生育政策有关。

刘玉照：对，教育本身和人口数量密切相关，中国人口也有结构性的特点。我印象特别深刻，有一年正好和一个高中老师交流，她说上海宝山区当年整个初中升高中，升学报名的人数比当年高中在读人数还少，确实出现了学生生源减少的情况。这在全国是一个普遍趋势，只是上海来的更早一点，东部沿海地区稍微晚一点，现在已经出现在中西部地区了，学校的学生人口总数在减少。学龄人口减少也加重了职业教育的问题。

这个时候本来有一个非常重要的契机，大量的农民工子女在城里读书。在东部沿海地区的孩子都去读高中的情况下，如果及时把职业教育开放给农民工子女，应该是很好的契机，但我们其实在很长时间没开放。这是因为我们的职业教育在很长一段时间内带有免费教育性质，职业教育与就业结合在一起，在有财政投入的情况下，反而导致区域分割，从而导致农民工尤其是跨省农民工子女入学出现了障碍。

当然，国家很快就意识到了职业教育的问题，开始强调并投入职业教育，从2006年开始，国家投入力度是蛮大的，但这导致了一个不太好的后果。当时，很多职业教育市场化蛮明显的，国家财政重新进入以后，随着投入越来越多，属于财政类支持的这部分职业教育发展越来越好，而那些没有财政投入的，包括隶属于企业、民办职校、技校等的这一部分职业教育反而萎缩了。

目前，我们的职业教育体系比较复杂，有的属于学校，有的归属教育部门，有的属于具体的行业系统（中专），有的属于企业（技校）。国家加大投入后，大量的职业教育开始向教育部门集中，在某种意义上使得职业教育离市场越来越远了，进一步导致职业教育人数虽然越来越多，但是培养的人才和市场需求的匹配度却越来越差。

观察者网：刚才讲到大家有机会的话都去上大学而不是职校，这是否与我们的教育理念有关系，比如说长期不太重视职业教育，认为一定要考上大学才是好的出路？

刘玉照：如果说与中国的固有观念有关系，我不太接受这个说法，大家之所以不重视职业教育，和教育回报有很大关系。我们写过一篇论文专门来论证教育回报这个事情。中国在很长一段时间之内，单纯看初升高以后高中段的教育回报，不包括高中以后上大学这部分，发现职业教育比普通教育的教育回报高，就是说初中毕业后读职校、技校、职高，毕业后直接工作，和上了高中如果不能上大学相比的话，职业教育的教育收入回报更高。大家都是奔着大学去的，在上了大学之后明显就是教育回报的提高。

观察者网：正如您所说，职业技校出来的学生，在薪资和工作条件上不如大学生，甚至在有些单位和公司都没有评职称的资格。您了解到的职业技校学生在就业和工作上面临的困难有哪些？该如何解决职业技术人才的待遇问题？

刘玉照：这里面可能存在一种偏见，大家认为职校出来的学生薪资条件差，工作条件差。实际在同样的情况下，即使职业教育招的学生比普通教育学生考分低的情况下，很多职业学生就业其实要好很多，工资也比很多大学毕业生要高很多。

从这个意义上讲，社会是有很多偏见的，这也包括我们体制内和体制外有一个歧视性。我们的职称、评级、晋升等激励机制，只对体制内的人开放的，体制外的人是不开放的。在国有企业、机关事业单位里面可以评职称，在私营企业里可能没有这个机会，即使有比例也非常之低。

我们国家对职业技能资格证书的认证也存在问题，现在很多国家认可的证书在市场上含金量不高，存在“有证书的人没技能，有技能的人没证书”情况，并且很多证书要求必须有高中毕业证，这让大量的有技能但没有高中学历的农民工，丧失了获得认证的资格，这些农民工也不去考证。

我在2008年做过一次针对农民工的调查，有两个问题“现在你有几个国家认可的职业资格证书”，“你认为你熟练掌握了几项专业技能”，这两个数据比例差别非常大。 拿到国家认可证书的人比例不到20%，但是认为自己熟练掌握两三项职业技能的比例有百分之六七十，这说明大量的农民工有技能但没有国家社会认可的证书。

2020年首届全国职业技能大赛，选手在汽车车身修理项目比赛中。新华社记者 卢汉欣 摄

观察者网：职称、证书能多大程度解决技术工人的待遇问题？

刘玉照：是这样的，我觉得当工人拥有技能证书，有更多的外显的标准后，相应的待遇可能慢慢就会出来，他在市场上就有了更多讨价还价的余地，也能够解决具体待遇落实时，遇到的种种阻碍。

就像我们的简历、专业、学校等信息一样，都需要一个外显的评定标准。现在无论工人有没有技能，他出去找工作的时候，简历能写的太少，他没法和别人说要求高工资的原因。我觉得职称、证书只是一个办法，从制度建设上可能会是有效的一个方向。对企业、工人能够形成一些可以长期预期的东西，解决我们缺乏长期用工中协议和合作出现的问题。

职业教育质量亟待提高

观察者网：职业教育在我国，目前也是良莠不齐，教育质量存在很大问题。近年来，一些职业教育学校为了招生给老师贿赂等腐败问题的发生，职业学校花大力气在招生和获取财政拨款上而不重视教学质量等乱象频频发生，职业教育在学校层面面临哪些问题和困境？

刘玉照：国家投入发展职业教育，而职校学生不想学，最终出现了职业学校和学生联合起来骗国家补贴的情况。我们之前出现过，很多职业学校几乎是不培养学生的，学校把学生招进来，招生基本上就是招工。中西部很多职业学校把学生招进来，实际上组织学生去东部沿海打工，两三年之后发一个毕业证，学生学籍挂在学校，学校领取国家补贴。

观察者网：这种情况是否与职业教育学校存在管理和监管漏洞有关？

刘玉照：我觉得可能不是监管问题，还是目前的投入方式出了问题。我前几年调研的时候，上海曾经有一个职业学校，学校已经长期不招生了，一个安徽的老师就借此重新办校，招外地来的孩子就读，开设市场需求比较大的专业，并且和很多企业合作挂钩，学生毕业后可以去合作企业工作，办得非常好。

大概办了三四年后，国家有了补贴，原来的办学者就要求回归，不让安徽的老师办学了。原来的老师也重新聘请，好多老师对市场需求的专业并不熟悉，知识老化得很厉害，而且招生也只能是生源很少的本地学生，不能招外地学生了，结果办了几年又办不下去了。

还有一个案例，去安徽调研的时候，他们告诉我，正是因为有了国家补贴，好多民办的职业学校办不下去了。一个家长对我说，我上民办的学校还要交钱，上公办的学校不交钱还有午餐补贴，家长当然会选择让学生去公办的学校了，国家投入以后，原来在市场上相对有活力的民办职业学校，好多都死掉了。

当然，国家在职业教育上投入较多资源，让一部分民办、私立、企业职业学校慢慢退出市场也有一定的道理。因为职业教育的投入比普通教育投入更高。职业教育包括大量的实习设备设施的投入，而这点很多私立民办职业教育的投入是不够的。这里就有一个矛盾，民办职业教育投入不够，但对市场比较敏感，更能培养出符合市场需求的人才，公办投入要高很多，但对市场的敏感性就低了很多。

观察者网：您在论文中提到，职业教育在员工的技能培训上也存在问题，比如说私企老板认为培训员工技能，可能会让员工要求更高的工资，因此放弃对员工的培训。学校教育如何和企业培养更加有效地结合起来？

刘玉照：职业技术学习培训需要学校教育和企业培养相结合。对于很多工业职业技能来讲，仅有学校培养或企业培养都是不够的，往往需要两者的结合。过去这些年可能存在一个比较大的问题，之前我们整个职业教育并不是很发达，但是我们有一个非常好的“师徒制”——企业内部师徒制的培养，在过去计划经济时期起到了很大的作用。改革开放以后，我们职业教育发展了，但是企业在员工职业技能培养的地位是大大的弱化了。

原因在于什么？在于企业内部的职业技能的培养，很大程度需要用人单位和员工之间有一个稳定的长期就业协议，保证稳定就业，相当于企业培养培训了员工，能保证回报收回来。同样，员工学到了技能，有能力拿到回报，大家有预期才愿意投入。

问题在于这些年形成的劳动制度，尤其体制外的企业，大家只有短期投入，没有长期投入。对企业来讲，我培养了你，希望你长期干，我才能够收回成本，但是我培养你以后，你立马跳槽，我对你没有任何限制和约束力。或者说，你要求我给你涨工资，不涨工资就跳槽，我们企业和行业都没有约束力，最后大家各自为战，恶性竞争。最后企业也不投入，员工也没有预期投入。

这样，你会发现一个非常有趣的现象，我们很多企业里年轻的员工和招收大量外来农民工，大家都没有动力去学习技术。同样，体制内有长期劳动合同的那些人，有技术，但已经老化或者离开生产岗位成为管理层领导了。有技术的人不干活，或者不做具体的生产业务，而大量一线从事技术生产的员工没有技术，也没有动力去学习技术。

我记得当时去宁波调研的时候，宁波专门设立了一个制度，要求每年从企业的工资总额里面提取2%的职工培训基金交到宁波市，如果企业培训就可以申请这笔钱，交了2%以后可以用超过2%的钱，如果不培训这笔钱就归宁波市统筹。很遗憾的是，这笔钱收上去后，几乎没有企业用这笔钱。这个政策为什么没有达到预期的效果？是因为它没有解决企业培养工人技术的积极性问题，大家都愿意从市场上直接挖技术成熟的人而不愿培养人，因为培养成本收不回来。

越来越多的学校将课堂设在车间，图为四川华蓥市职业教育培训中心的老师在一家光电科技公司的车间内给学生讲解机械加工技术。新华社发（邱海鹰 摄）

观察者网：职工培训成本由地方政府或者行业来承担，是否是一个可行的选项？

刘玉照：过去这些年，我们政府做了很多这方面的事情，包括每年都有农民工培训的专门经费。五六年之前，我做调研的时候，几乎每个地方政府这笔钱是用不完的。这笔钱需要企业和学校培训的时候去申请，会发现国家很有积极性做这个事情，但是企业、学校和工人都没有积极性。原因很简单，员工花时间去培训，耽误了上班和工资，培训完工资也不会上涨。反过来，培训的内容如果短期应用性不强，学了用不上，也会影响到员工的培训积极性。

在职业技能培训中，有些技能属于企业特定技能，就应该企业花钱来投入。有些是地方或者行业里大家都用的技能培训，那么应该某个委办局或地区的产业集群出资做培训，因为参加培训后，这类企业都受益。至于通用技能，技校学习就可以了，个人出钱也是合理的。这其中问题在于，我们整个分工体系没有做好。什么样的技能应该由谁来做，谁为此付钱的一个分工体系没有做好，导致政府花了大量冤枉钱，但是培训技能和员工需求、企业需求存在错配。

此外，在具体地方政府投资中，有一个问题也是不太容易解决，我们现在大量生产一线的工人都是农民工，流动性比较强。地方政府在投入的时候，和企业都是一样的。

学美国还是学德国？我们更应该实事求是

观察者网：产业升级我们已经提了很多年了，技术瓶颈说到底是人才瓶颈。如何看待职业教育与我国产业升级、经济高质量发展的关系？

刘玉照：我觉得这两者是高度相关的，取决于能不能处理好职业教育和产业升级转型的匹配性问题，这里面牵扯到整个经济发展的方向往什么方向走，到底是发展更高端的服务业，还是更多发展更高技术高质量的工业，到底是去工业化还是进一步提升工业化。

我觉得国家目前在方向上不是特别清楚，所以导致在职业教育的技能学习方向上，很多政策左右摇摆、有些混杂，出现很多不匹配和错位现象。职业教育的前景，取决于将来产业发展和开发的定位，如果我们的产业更多想去做精密化的生产，那可能真的不需要这么多大学生、研究生，反而需要更多的专业硕士和专业化的博士。反过来，我们想更多地发展创意产业和互联网的话，可能需要在大学里培养更多应用型人才。我们将来的职业结构决定了今天职业教育的发展方向。

观察者网：发展职业教育，我们经常会说借鉴欧美经验。现在国内一些院校都在学习奥地利的双元制职业教育方法，中国的职业教育方法应该如何发展？是否可以借鉴国外，需要注意哪些点？

刘玉照：国内这些年对双元制讨论得最多，因为整个世界范围内，大家觉得职业教育做的最好就是德国，你说的奥地利和德国也是一个系统，德国双元制教育把企业培训和学校教育更好地结合起来，这确实是职业教育的最重要的方向。但是结合经济发展来讲，其实也不一定，因为这涉及到整个技术发展的方向问题。不同的技术路径会发展成不同的产业结构，匹配不同的职业技术培养方式，对应不同的职业产业发展模式。这里面有一个相互匹配、相互促进的过程。

我们如果讲两个极端的话，德国和美国可以是两个极端。美国在某种意义上是一个去技术化的过程，在卓别林的《摩登时代》里，经典地体现了美国在上个世纪二三十年代，资本为了摆脱对工人的劳动技能的依赖，把所有分工通过“福特制”管理模式不断细化，细化到一个工序不需要任何专业，只要熟练就行，就像卓别林演的工人似的，整个生产线上就做了一个动作。

卓别林电影《摩登时代》中展现的福特制生产方式。图片来源：搜狐艺术频道

而工人去技能化也同样通向现代化大产业，美国通过升级转化生产线、流水线把技术问题解决掉，通过这种思路，生产也可以做得很好，也可以大规模生产。

德国就走另外一条路子，它保留了工人的技能，那么这两条路会导致什么结果？导致最后产业的发展结果会有点不太一样，美国这种方式，最后精细化程度就远远不如德国。德国现在精密仪器的制造比美国要好很多，企业内部的创新、技术进步比较明显，而美国企业内部就没有，反过来，美国在互联网这些新兴产业的创新上比德国走的更好。

德国的企业内部演化做的特别好，有大量的隐形冠军企业，很多家族企业专门研究某一个环节的某一个零件，处于世界顶尖制造水平。美国和德国从产业角度都发展起来了，但最后的结果不同，美国可以离开工人，可以把产业转移到中国来，但德国转移不走，离不开它的工人。

我们国家现在就面临选择，到底怎样进行产业升级，不是说德国的方式就好，美国的方式就不好，而是要选择产业升级的方向，这个方向决定了我们要选择什么样的职业教育方式。现在感觉，我们讲职业技能也好，讲技工荒也好，讲制造业升级也好，大家在骨子里都想学德国，所以特别强调双元制，但是我们的就业环境、社会环境、就业制度、就业结构基本上是照搬了美国的模式。

我们有很多制造业是流水线生产，比如上海提出“机器换人”，其实都是沿着美国的模式，这就是矛盾。在实际操作上，中国作为产业大国，可能两种模式都在走，但是到底哪个能走好，现在还看不清楚。

观察者网：现在大学也在开设专业型的人才培养，比如多所高校不再招收学硕等，这种情况是否会增加专业型人才的供给？

刘玉照：这个问题实际上要更复杂一点了。专业硕士的培养和职业教育，在某种程度上是一个问题，又是两个问题。说是一个问题，也就是说高等教育往职业化方向走，高校现在计划把专硕增长到占比50%，过去这些年很多学校学硕的名额控制得非常紧，而专硕名额比较宽松，这背后的原因是什么？

国家做过一个统计，在80年代，我们硕士生毕业以后绝大部分都进了高校和科研机构，成了专业研究性人才。但2000年之后，绝大部分硕士毕业后，能够进入高校科研机构进行从事研究性工作的比例已经非常之低了。我们的硕士毕业生绝大部分都是面向职业的，从这个意义上讲，高校把大量的精力用来培养学术性硕士已经没有意义了。培养了一个学术型硕士，但他不读博士的话，就意味着他学非所用。高校大量地减少压缩学硕名额，把硕士学制压缩为两年等都是为了这个问题。

为什么说这个问题和职业教育是相关的？因为这是一个大趋势。随着现代服务业、新兴制造业出来以后，制造业对专业技能人才的需求变了，在某种程度上，我们大量的本科教育、研究生教育也带有很多偏应用型、操作型的专业，在某种意义上也具有职业教育的性质。前几年，中国把七百多所学校，从原来的大专、中专升级为应用型大学。还有一点，我们的本科教育里有很多专业都属于应用型专业，在研究生中又分成专业型硕士，现在还提出要增加专业型博士。

从产业、市场、社会角度来看，我们需要大量具有操作技能的高级人才，这是随着产业结构升级转型而对职业教育理念的改变提出的要求，也是一个结构性的变化。从这个意义上讲，我们的职业教育和普通教育的边界已经有点模糊了。随着国家对这个问题越来越重视，职业教育的发展也会越来越走上正轨。