摘要：办好学前教育党的是十八大的明确要求，是教育发展的必然选择；师资的数量与质量，是办好学前教育的核心要素和关键环节；不解决好师资问题，“办好”学前教育就会沦为空谈。而要从根本上全面彻底解决师资问题，当前最紧迫的任务就是要狠抓现有政策和制度项目的落实，并及时启动新一轮学前教育改革的顶层设计。

关键词：学前教育，队伍建设，问题与对策

“重视学前教育”是党的十七大提出的明确要求，由此，我国的学前教育事业发展正式进入了快速“增长期”。特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》的颁布，将学前教育作为当前乃至今后相当长时间里我国教育改革发展的八大任务之一，并专列一章进行具体规划和部署；提出到2020年要基本普及学前教育即学前三年毛入园率要达到70%的这一战略发展目标，这是国家在全面普及九年义务教育以后，为实现更高水平的普及教育所作出的又一重大决策，指明了未来十年学前教育改革发展的总体方向，开启了普及学前教育的伟大历史征程。[1]

据统计，截止2012年底，全国共有幼儿园18.13万所，比2009年增加了4.3万所，增长23.7%；在园幼儿（包括附设班）3685.76万人，比2009年增加了1028万人，增长27.9%；幼儿园园长和教师共167.75万人，比2009年增加了54.97万人，增长32.8%；学前三年毛入园率达到64.5%，比2009年提高了13.6个百分点，增长21.2%。[2]

经过这三年的不懈努力，学前教育“短板”现象的确有较大改观，资源短缺、投入不足、师资队伍不健全以及城乡、区域发展的不平衡，特别是“入园难”、“入园贵”等问题均得到了一定程度的缓解。为此，党的十八大总览全局，审时度势，及时提出要“办好学前教育”。从“重视”到“办好”，绝不单单是一词之差，其本质和内涵有着根本的不同。

“办好学前教育”，需要我们紧紧抓住当前的大好机遇，乘势而上，锐意进取，加快构建“广覆盖、保基本、多形式、有质量”的学前教育公共服务体系。具体来说，一是要进一步落实各级政府的责任；二是要继续扩大城乡普惠性学前教育资源；三是要建立健全学前教育投入保障机制；四是要进一步加强学前教育教师队伍建设；五是要全面提高学前教育质量；六是要健全法律法规。从而共同实现以下“美好愿景”：适龄幼儿接受普惠性学前教育不再难；提供普惠性服务的幼儿园不再贵；每个幼儿都能在幸福的童年生活中健康快乐地成长！[3]

一、质量和机会同样重要

“幼儿期是一个不可复制的过程，质量和机会同样重要”，2010年9月在莫斯科召开的首届世界学前教育大会上，时任联合国教科文组织总干事的伊琳娜·博科娃反复强调。

2012年8月，美国耶鲁大学儿童发展与社会政策研究所所长沃特·捷列姆博士（Walter S. Gilliam，PhD）在出席河北省教育厅举办的“中美学前教育论坛”时指出：美国幼儿园的质量认证以及提高幼儿教育质量的途径，多年来的研究表明，幼儿园有效地促进孩子的学业与生活的成功，其有效性的基础是幼儿园的质量。幼儿园质量的种类：一是结构质量（Structural quality），主要是师资培训和薪酬、班容量与师幼比例、强度和持续时间；二是过程质量（Process quality），主要是积极融洽地师幼互动与交流、教师如何运用课程、语言刺激、教师对孩子的反应等。沃特·捷列姆博士（Walter S. Gilliam，PhD）进一步指出：“保证幼儿园质量的13个关键要素分别是：1.拥有早期教育学位的教师与接受专门培训的辅助教师；2.在职培训（教练）；3.合理薪酬；4.师幼比例约不超过1：10（如有残疾儿童，应减少孩子数量）；5.全日制，多年制；6.实施经研究试验证明在所有领域对提高儿童入学准备有效的课程；7.拥有鼓励和促进家长参与的详尽计划；8.过程质量的现场监控制度，其结果用于质量改进工作；9.有效的测量方法；10.活动室、游戏场以及适合儿童发展的材料；11.为家长提供综合服务；12.早期筛查与转诊系统；13.为残疾儿童提供高质量的教育。

2013年8月，由《中国教育报》牵头组织的一年一度的全国盛会、第二届中国学前教育年会在江苏无锡举行，会议主题就是：“学前教育质量和教师”。中国民办教育协会学前教育专业委员会名誉理事长郭福昌，在大会的主旨发言中明确指出：“当前，学前教育事业的规模以前所未有的速度快速扩大。如果质量不能相应提高，不仅现有的数量难以巩固，还会影响新一轮再发展再提高；如果长期处于低水平运转，不仅难以满足社会要求，也会制约学前教育可持续发展，最终将影响幼儿全面健康成长”。大会主席、国家教育咨询委员会委员陶西平说，在幼教事业发展过程中，必须同时关注的两个问题：一是要向孩子们提供接受幼儿教育的机会；二是要向他们提供有质量的教育的机会……幼儿教育是双刃剑，机会与质量同样重要。在幼儿教育中，要防止过度的早期智力开发，防止过早的优势智能定向，防止过量的单一兴趣培养，防止过重的学科知识学习。出席大会的中国教育学会会长钟秉林着重强调：“办好学前教育，必须坚持抓好普及和提高质量并重。”[4]

“没有质量或低质量的教育，是愧对儿童、家长和政府的。教育质量的提升是一项复杂而艰巨的工作，需要很多人尤其是教师做出艰巨的努力。教育质量的核心是教师，最关键的支撑是教师。”中国学前教育研究会理事长虞永平语重心长地这么说。[5]为此，也有人下了这样的结论：“孩子出生时都是原创，不良的教育使他们变成了‘赝品’”。

近三年来，在着重解决我国学前教育教师队伍数量不足、质量不高、待遇不落实等诸多方面，尽管已经出台了一批文件与政策，如2010年11月，国务院印发的《关于当前发展学前教育的若干意见》；2011年8月，国务院常务会议研究决定实施中央财政学前教育项目；10月8日，教育部《关于大力推进教师教育课程改革的意见》；2012年2月，教育部印发《幼儿园教师专业标准》；8月22日，国务院印发《关于加强教师队伍建设的意见》，教育部等部委《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》；2013年1月，教育部印发《幼儿园教职工配备标准》等，就补足配齐幼儿园教职工、依法落实幼儿园教师在工资、职称和社会保障等方面的待遇，维护幼儿园教师权益，完善师资培养培训体系，提高学前教育教师队伍素质等方面，提出了一些要求，采取了一些措施，也不同程度收到了一些效果。

但从总体上说，学前教育事业发展中的核心要素、关键环节——教师队伍的数量与质量问题，没有得到全面应有、及时妥然地解决，在一定程度上和在某些方面，问题和矛盾依然存在甚至是愈演愈烈。

二、共同面临严峻问题

当前乃至今后相当长的一段时间里，我国学前教育教师队伍建设，主要面临以下四大挑战：

1.教师地位亟待提高

“2011年，全国学前教育专业本科毕业生只有5400人，但当年205所学校学前教育专业本科招生数量就达2万多人，相当于翻了4倍。全国302所学校招收专科层次学生近6万人，121所学校招收中专层次学生9万多人。学前教育专业一年招生17万多人，这个力度不可谓不大。一些中职学校招得更多，初步估计高达30多万人。照此招生数量，乐观估计，我国80万幼儿园教师缺口很快就可以解决。”《中国教育报》记者刘华蓉接着指出：“但实际情况并非如此，幼儿园缺教师的情况依然存在。寻根问源，会发现相当数量的学前教育专业毕业生没有到幼儿园就业。一个学前教育专业的毕业生，宁愿选择到大城市当保姆，每月挣3000多元，而不愿选择到幼儿园每月挣1000多元，这是经济规律。”此外，她还一针见血地指出：“待遇低只是毕业生不愿意到幼儿园工作的一个原因，另一个更重要的原因在于，到幼儿园工作没有编制、缺乏保障。待遇低加上没有编制，成了毕业生不愿意到幼儿园工作的‘根源’”。[6]

2.师资来源亟待改善

PISA创始人及总负责人安德烈亚斯·施莱克认为，中国教育体系与世界一流教育体系差距在于：“关注学生能力培养不够、教育资源合理分布欠缺、优秀人才进入教育体系困难”，这一分析相当中肯。

“待遇低、没编制、缺保障”，让众多优秀应届初中与高中毕业生对报考学前教育专业望而却步。“被调查的幼儿师范学校普遍认为，幼师近年的生源质量与20世纪80、90年代相比差两个分数段档次，20世纪80、90年代招收的是每个县区的尖子生，一般至少在中考分数的前100名，目前招收分数线达到普高线就算不错，部分幼师已滑到职高线上。如此生源质量直接影响了培养质量。”[7]

3.生师比例亟待降低

2010年全国幼儿园的生师比是26：1，比2001年降低了11个百分点，比2005年降低了4个百分点，进步明显，但离10－15：1的理想生师比，还相差甚远。以下是2010年全国各省（市、区）的生师比：[8]

4.区域、城乡、园际间的“三大差距”亟待缩小

由中国教育科学研究院研制的“2010年各省份学前教育综合发展指数排名”，从学前教育机会、学前教育投入、学前教育质量和学前教育公平等四个方面，采用学前教育三年毛入学率、财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例、公办园比例、师幼比、教师学历和城乡差异等6项指标，对全国30个省（市、区）进行了排名[9]（由于西藏缺少入园率和城乡差异指标，不对其进行比较），结果如下：

全国学前教育综合发展指数为：0.562。

2010年全国在园幼儿中，学前班人数为436.7万人，占在园幼儿总人数的14.67%。其中，西部地区学前班规模最大，达到了204.57万人，占在园幼儿总数的26.02%；中部地区学前班规模为158.3万人，占在园幼儿总数的19.09%；东部地区学前班人数最少，仅为73.84万人，所占比例仅为5.42%。[10]东、西部相差近五倍。

2010年全国公办园与民办园的比例为32：68，东部为42.27：57.73，中部为21.35：78.65，西部为25.06：74.94。[11]

2010年全国城乡幼儿园的生师比，城市为14.59：1，县镇为22.15：1，农村高达36.42：1，农村约为城市的3倍；再看教师学历，专科及以上学历，城市为71.50%，县镇为60.13%，农村仅为41.76%，城市比农村高出30个百分点。[12]

为此，教育部教师工作司许涛司长在2013年9月“长三角名校长名园长高级研修班”上作题为《中国教师政策新走向》报告时着重指出：“当前我国的中小幼教师队伍现状，一是职业吸引力不足，难以吸引优秀人才长期从教；二是队伍整体素质偏低，不能满足全面提高教育质量的新要求；三是资源配置不均衡，严重制约教育公平和均衡发展；四是管理体制机制不完善，严重影响教师资源的合理配置和队伍建设；五是队伍建设经费投入的长效机制尚未建立，不能满足事业发展需要。”

三、新一轮政策和制度顶层设计的建议

“凡事预则立，不预则废。这个‘预’就是预计、预期，我们把它称为顶层设计。改革的成功取决于改革的顶层设计……从中国改革开放的实践看，的确存在着极大的不确定性和相当的风险性，一方面需要‘摸着石头过河’，不断探索、试错，另一方面也需要不同时期的顶层设计，把两者有机结合起来。”[13]我国学前教育下一步如何改革与发展，应在价值理念、政策选择和制度安排上有新目标、新思考，特别是在关键性改革上要有实质性的突破。具体建议是：

1.启动新一轮“三年行动计划”

上一轮学前教育“三年行动计划”的实施，卓有成效；这一轮“三年行动计划”的重点与核心是：在继续扩大公益性、普惠性学前教育资源，进一步建立健全学前教育的投入保障机制这一前提下，更加注重幼儿园教师队伍的建设和办园质量的提升。“十二五”的后两年，应适当稳定事业的规模与数量，更加突出学前教育事业发展的内涵与质量，从“粗放”到“集约”，加快实现发展方式的转型。

2.落实幼儿园教师的“工资待遇”

有学者指出：2010年全社会年平均工资为3.65万，教育行业年平均工资为3.89万，在16个行业中排位第10。[14]为此，作为具有幼儿园教师资格证书、专科及以上学历的在岗幼儿园教师，不论公办、民办，不论在编、不在编，其月平均工资应不低于3000元（参照当地公务员），应是当地职工最低月工资标准的2倍及以上，而绝非仅仅是1.5倍甚至更低。因为“教师职业的货币或非货币的收入是其竞争力的体现，教师工资是影响教师劳动力市场供求关系的重要因素之一……合理的具有竞争力的工资水平一方面是要能保持优秀教师持续从事教师职业，另一方面能吸引优秀大学毕业生选择从事教师职业，甚至是吸引高中毕业生选择进入师范学校学习。”[15]

3.制定教师“同工（同岗）同酬”的操作细则

作为“国民教育体系重要组成部分”的学前教育，其教师的地位、待遇应大体与小学、初中教师相当，在财政性人员经费安排尤其是工资收入等方面，应逐步做到一视同仁。在当前，要抓紧解决在不同性质幼儿园同工（同岗）不同酬的问题，切实提升民办及其他部门办幼儿园教师的工资水平和生活福利待遇；另外，要重点解决同一幼儿园内因身份、性质不同而长期存在的同工（同岗）不同酬这一不合理现象。

4.完善“学前教师教育体系”

制定“学前教师教育机构设置认证标准”，对非师范院校、举办教师教育专业的高等教育机构，普遍进行一轮办学质量的评估；将现有的中等师范学校和幼儿师范学校，升格为幼儿师范高等专科学校；暂停“中小学富余教师”转入学前教育；扩大免费师范生学前教育专业招生规模；扩大高职、中职“育婴师”的培养数量，打破“教育、保育”的“两元结构”，拓宽保育员的来源途径，切实提升保教人员的学历水平和专业素质，维护其专业工作者的合法地位与正当权益。

5.优化财政性“学前教育经费”的支出结构

为扩大学前教育资源，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园是必须的、必要的，但近几年各级政府的财政性学前教育经费几乎都用在了幼儿园的硬件建设、设施配套上，包括中央财政“十二五”期间计划安排500亿的学前教育专项经费，主要安排在：校舍改建、综合奖补、幼师培训和幼儿资助这四个大类上。仅以2011年为例，当年中央财政安排学前教育专项经费为116亿，其中真正用于教师的只有2亿；在地方各级财政投入的400多亿中[16]，也只有不足10%用于教师的培训与奖补，人力资本投入严重不足。在长三角地区的某一乡镇，去年新建一所幼儿园镇政府投入了4000多万，但在该幼儿园工作的骨干教师，月工资收入竟不足2000元，这样的支出结构，非常值得商榷。

此外，个别地区率先实行“幼儿教育券”或者实施“学前一年免费教育”等政策措施，须慎之又慎。公共政策的价值取向以及选择“具有多元理性，因为它们具备多元理性基础：技术的、经济的、法律的、社会的等等”；“简单的选择模型包括：确定问题；比较解决问题的不同方案的结果；提供满足需要、价值和机会的最佳建议。”[17]“公共政策的价值取向应随着社会价值取向的变化而相应进行调整，与之相适应；否则，政策的形成、决定和实施均会受到致命的影响，造成政策的扭曲和无效。”[18]务必要厘清其轻重缓急，务必把有限的财政性经费花在其有利于事业可持续发展的“刀刃上”。这是因为，没有合格、优秀的幼儿园教师，就不可能会有高质量、高水平的幼儿教育。

当前，中央、省、县三级政府在合理划分新一轮学前教育事业发展的财权、事权[19]相统一方面，必须更加关注、更多倾斜、更大投入该区域内师资的数量、质量与结构等核心要素。从而进一步凸显“政府是学前教育公共服务体系中的供给主体”，进一步优化“公共教育支出的效果：适宜的支出方式、投向需要的地区和投向处境不理的弱势人群”[20]，这是长期以来各类教育事业发展最为基本的国际共识，也是我们国家最为宝贵的经验与教训。

2013年10月7日，习近平总书记在印尼巴厘岛出席亚太经合组织工商领导人峰会上说：“中国经济已经进入新的发展阶段，正在进行深刻的方式转变和结构调整。这就要不断爬坡过坎、攻坚克难。这必须伴随着调整的阵痛、成长的烦恼。彩虹往往出现在风雨之后。没有比人更高的山，没有比脚更长的路。只要我们锲而不舍地前进，就有达到目的的哪一天。”经济是这样，教育也一样，“山高人为峰”，师资是办好学前教育的核心与关键。社会发展已经到了应为我国所有幼儿园教师提供“体面的”工作条件和“像样的”工资待遇的时候了。

[基金项目]2010年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“学前教育体制与机制改革研究”（10JZD0035）

参考文献：

[1][3]郑富芝.学前教育跨越式发展[M].北京：人民教育出版社，2012：3.40—41.

[2]教育部基础教育二司.学前教育三年行动计划网络巡展[EB/OL].[2013—10—05].

[4][5]刘华蓉，苏令.质量是学前教育发展的生命线——2013年中国学前教育年会专家主报告撷萃[N].中国教育报，2013－08－25（1）.

[6]刘华蓉.待遇低加没编制，才是学前师资紧缺的“根”[N].中国教育报，2013－04－07（1）.

[7]全国教师教育学会幼儿教师教育委员会.中国幼儿教师教育转型[M].北京：新时代出版社，2008：6.

[8]教育部师范教育司.全国中小学幼儿园教师队伍建设与教师教育概览[内部资料].2011：50－51.

[9][10][11][12][16][20]刘占兰等.中国学前教育发展报告2012[M].北京：教育科学出版社，2013：136－137.100－101.103.128－130.318.319.

[13]胡鞍钢.中国2.0版本改革的顶层设计[N].光明日报，2013－05－17（3）.

[14][15]杜育红等.中国教育行业工资水平的纵向分析（1978－2010）[J].教师教育研究，2013（4）：16－19.

[17]（美）威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2010：265－266.

[18]王继平.合理调整我国教师政策价值取向初探[J].教师教育研究，2005（6）：3－9.

[19]庞丽娟，范明丽.“省级统筹以县为主”完善我国学前教育管理体制[J].教育研究，2013（10）：27.