专题：专题：我国城市基层社会管理体制的变迁我国城市基层社会管理体制的变迁----从单位制、街居制到社区制从单位制、街居制到社区制一、单位制：走入历史一、单位制：走入历史单位制是新中国成立后社会管理的产物，单单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。以行政性、封闭性、单一性为特征。（一）单位制的背景（一）单位制的背景1.经验的惯性经验的惯性2.现实的压力现实的压力3.理想的要求理想的要求（二）单位制的功能（二）单位制的功能((优点优点))1.政治动员政治动员2.经济发展经济发展3.社会控制社会控制（三）单位制的后果（三）单位制的后果((缺点缺点))1.总体性社会总体性社会2.依赖性人格依赖性人格（四）单位制的崩溃（四）单位制的崩溃1.所有制结构的变动所有制结构的变动2.市场经济的发展市场经济的发展3.社会流动的加剧社会流动的加剧（一）街居制的演变历程（一）街居制的演变历程新中国成立以来，我国街居制的发展新中国成立以来，我国街居制的发展大致经历了大致经历了44个阶段。

个阶段。1.创立阶段创立阶段2.膨胀阶段膨胀阶段3.曲折阶段曲折阶段4.恢复发展阶段恢复发展阶段（二）街居制的现实困境（二）街居制的现实困境1.职能超载职能超载（（11）单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居）单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居制来承接制来承接（（22）随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来）随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。（（33）我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的）我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来施行条条管理的很多部门将下移，由此带来了原来施行条条管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容。任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容。2.职权有限职权有限财政和人员编制受制于上级政府财政和人员编制受制于上级政府没有独立的行政执法权和完全的行政管理权没有独立的行政执法权和完全的行政管理权““看得见，摸得着，管不了看得见，摸得着，管不了””““管得到的管不了，管得了的管不到管得到的管不了，管得了的管不到””3.角色尴尬角色尴尬被动执行政府任务被动执行政府任务““上面千条线，下面一根针上面千条线，下面一根针””居委会自治功能难以体现，导致居委会法律居委会自治功能难以体现，导致居委会法律地位悬空，不能体现居民的主体意识和参与意识，地位悬空，不能体现居民的主体意识和参与意识，也就很难赢得居民的认同。

也就很难赢得居民的认同。三、社区制：浮出水面三、社区制：浮出水面（一）社区制的主要特征（一）社区制的主要特征1.从管理理念上来说，面向全体居民，以居从管理理念上来说，面向全体居民，以居民为主，以人为本，变管理为服务。民为主，以人为本，变管理为服务。2.从管理形式上来说，从强调行政控制到强从管理形式上来说，从强调行政控制到强调居民参与。调居民参与。3.从管理目标来说，改变政府管理的唯一主从管理目标来说，改变政府管理的唯一主体地位，加强政府与社区合作，达至善治体地位，加强政府与社区合作，达至善治（即良好的治理）。（即良好的治理）。（二）社区制浮出的必然要求（二）社区制浮出的必然要求1.社会整合的要求社会整合的要求2.人的全面发展的要求人的全面发展的要求3.党的工作落脚点的要求党的工作落脚点的要求（三）社区制实践的具体模式（三）社区制实践的具体模式1.上海模式上海模式两级政府、三级管理两级政府、三级管理（（11）社区管理领导系统）社区管理领导系统（（22）社区管理执行系统）社区管理执行系统（（11）社区管理支持系统）社区管理支持系统九九五年级政府级管理级网络上下紧密联系九九五年级政府级管理级网络街道作为区政府派出机关性质不变通过向街道适度放权，扩大其管理权限，实现政府的行政管理重心下移。

从而使街道能更切实地履行行政管理职能，增强其权威和效能不断探索和完善领导系统执行系统支持系统开放型参区治理新体制——社区的管理体制(1)由街道党工委、办事处和城区管理委员会构成了街道社区建设的领导系统。(2)由四个工作委员会构成了街道社区建设的主要执行系统。(3)由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组纠构成了街道社区建设的支持系统。上海社区建设的特色表现上海社区建设的特色表现1.社区基础环境好、办公条件、面积、工作人社区基础环境好、办公条件、面积、工作人员待遇、事业经费等财力基础雄厚。员待遇、事业经费等财力基础雄厚。2.社区服务各项事业蓬勃发展社区服务各项事业蓬勃发展,社区服务种类社区服务种类和方式多种多样。和方式多种多样。部分地区居委会尝试转制部分地区居委会尝试转制,实行直接选举实行直接选举,,并且实行议事层和执行层分开并且实行议事层和执行层分开,探索执行层人员探索执行层人员职业化、专业化的运营机制。职业化、专业化的运营机制。在社区事务分类管理、社区服务、社会参在社区事务分类管理、社区服务、社会参与、社会保障社区化、社会养老等方面都积极向与、社会保障社区化、社会养老等方面都积极向国际化方向看齐国际化方向看齐,,。

。1.政府力量过于强大政府力量过于强大,行政推进在部分地区变成行政推进在部分地区变成了行政包办、长官意志了行政包办、长官意志,压抑了社区内生的自我压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长调控机制的发育和成长,影响了居民的民主参与影响了居民的民主参与和自我管理。和自我管理。2.这种带有行政操作色彩的工作方式可能在实际这种带有行政操作色彩的工作方式可能在实际工作中重新将社区纳人国家工作中重新将社区纳人国家政府政府的整体的整体系统之中系统之中,也影响了政府职能的转变也影响了政府职能的转变,增加了政府增加了政府的负担。的负担。3.街居一体街居一体,街道成为社区街道成为社区,实质是模糊了行政组实质是模糊了行政组织与自治组织的行为边界织与自治组织的行为边界,混淆了各自不同的定混淆了各自不同的定位与功能位与功能,不符合社区自治的总体方向。不符合社区自治的总体方向。2.沈阳模式沈阳模式（（11）社区成员代表大会）社区成员代表大会（（22）社区议事协商委员会）社区议事协商委员会（（11）社区（管理）委员会）社区（管理）委员会决策层即社区成员代表大会。社区成员代表大会由社区居民和社区单位的代表组成，每年定期召开会议，讨论决定社区的重要事项，包括选举社区干部议事层协商议事委员会由社区内的人大代表、政 协委员，知名人士、居民代表、单位代表 等有关方面人员组成，在社区代表大会闭 会期间行使对社区事务的协商、议事职能， 有权对社区管理委员会的工作提出建议和 进行监督。

执行层 即社区管理委员会 。社医管理委员与居委会实行 “一套班子”、“两块牌子”，成员由招选人员， 户籍民警、物业公司负责人等组成，对社区成员 代表大会负责，并报告工作。在社区管理委员会 下面，按照社区建设的内容和实际需要下设了治 保调解、环保卫生、文化教育、计生妇女、保障 服务、财经管理等工作委员会。社区管理委员会 的基本职能是“教育、服务、管理和监督”。 江汉模式”誉全国江汉模式”誉全国 ———转变政府职能转变政府职能 实现社区自治 实现社区自治 江汉区位于武汉市最繁华的中心城区，是典型的江汉区位于武汉市最繁华的中心城区，是典型的 城市社区聚集区， 城市社区聚集区， 辖辖13 13 个街道、 个街道、116 116个社区， 个社区， 43.3 43.3 万余人。 万余人。2000 2000 年被民政部确定为 年被民政部确定为““全国社 全国社 区建设实验区 区建设实验区”” 江汉区以创建全国示范城江汉区以创建全国示范城 区、推进经济社会率先发展为目标， 区、推进经济社会率先发展为目标， 对社区管理 对社区管理 体制和工作运行机制进行了一系列改革， 体制和工作运行机制进行了一系列改革， 取得显 取得显 著成效。

著成效。2002 2002年、 年、2009 2009 该区两次被民政该区两次被民政 部命名为 部命名为““全国社区建设示范城区 全国社区建设示范城区””。江汉区形 。江汉区形 成的城市基层社区管理体制和工作运行机制， 成的城市基层社区管理体制和工作运行机制， 誉为誉为““江汉模式 江汉模式””，， 并在全国推广。 并在全国推广。 概念 概念 所谓所谓““江汉模式 江汉模式””，， 就是在社区建就是在社区建 转变政府职能，转变政府职能， 突出社区自治功能， 突出社区自治功能， 立新型的政府行政资源立新型的政府行政资源 与社区资源整合、行政 与社区资源整合、行政 调控机制与社会自治机 调控机制与社会自治机 制结合、政府管理功能 制结合、政府管理功能 与社区自治功能互补的 与社区自治功能互补的 城市基层社会管理体制。 城市基层社会管理体制。 以转变政府职能为核心，在体制创 以转变政府职能为核心，在体制创 新中体现“小政府、大社会”的理 新中体现“小政府、大社会”的理 念念 完成了社区调整划分，社区组织体系得以完成了社区调整划分，社区组织体系得以 重构； 重构； 社区主体组织健全，民间组织逐步发育；社区主体组织健全，民间组织逐步发育； 社区基础设施逐步完善，空间配置趋于合社区基础设施逐步完善，空间配置趋于合